Corporate / M&A

The Role of Slovenian Sovereign Holding Managing the Privatisation Processes in Slovenia

The independence of the decision making of the management of Slovenian Sovereign Holding (SSH) in the privatisation processes in Slovenia became questionable when the Slovenian government passed a shareholders’ resolution instructing SSH to stop sales processes until the a new government was established.

The privatisation wave in Slovenia

Mainly due to the overall macroeconomic crisis in Slovenia, the Slovenian Parliament in June 2013 approved the sale of 15 (wholly or majority state-owned) companies to be sold off by 2016, starting the second privatisation wave in Slovenia after independence from Yugoslavia in 1991.

With the aim of ensuring transparent sales processes (keeping in mind the strict state-aid rules to be observed and the OECD recommendation to maintain high standards of transparency as laid down in the OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, OECD 2005 [OECD Guidelines]) and to avoid political interference, the 100% state owned joint stock corporation / asset management company Slovenian Sovereign Holding (Slovenski državni holding, d.d.; SSH) was established (by way of “transformation” of the Slovene Compensation Fund [Slovenska odškodninska družba; SOD] that has been established by the state in the first mass denationalisation of property in the nineties), and empowered to manage most of the above privatisation processes on behalf of the Republic of Slovenia (RS) and other state-owned companies.

The legal framework for the functioning of SSH is defined in the special Slovenian Sovereign Holding Act (Zakon o slovenskem državnem holding; ZSDH-1), which has been adopted with the main objective of (i) segregating the state’s role in the management of its capital / financial assets from its fundamental powers and (ii) performing the concerted and transparent management of the state’s financial investments / shareholdings.

Legal framework – Independence of SSH’s management

In general, SSH (a Slovenian joint stock corporation) is subject to the Slovenian Commercial Companies Act (Zakon o gospodarskih družbah; ZGD-1), which (similar to other jurisdictions) (i) grants the management of a joint stock corporation far-reaching independence (particularly, freedom from instructions of the Shareholders’ Assembly and the Supervisory Board) and (ii) envisages a clear separation of powers and duties between the respective corporate bodies, which translates into a prohibition of the Shareholders’ Assembly to interfere in the day-to-day business of the respective joint stock corporation (unless the management board requests a respective shareholders’ resolution).

Further, the ZSDH-1 (again with the aim to prevent political interference and to ensure a frictionless conduct of privatisation processes) emphasises that (the management board of) SSH is not bound by any instructions of the government of the RS (or any other third person), thereby considering and implementing the principles that have been promoted at an international level in the OECD Guidelines which highlight the importance of clear separation between the state’s ownership and other state functions (and inter alia stress that the government shall not involve in the day-to-day management of state-owned enterprises and shall respect the autonomy and independence of their boards).

Stuck between a rock and a hard place

Despite the above clear legal framework (and OECD recommendations), it is still hard to draw a clean line between political and economic interests of the state, particularly given that the Slovenian government (as representative of the RS, being the sole shareholder of SSH) still holds all powers in relation to the exercise of shareholders’ rights in SSH (and has been willing to extensively exercise them in the past).

For example, shortly after the dissolution of the Slovenian Parliament in June 2014 and immediately before the subsequent early elections in July 2014, the outgoing Slovenian government (still operating with certain limited powers) initiated and passed a shareholders’ resolution instructing all corporate bodies of SSH (particularly its management board) not to conclude pending privatisations or start new sales processes until a new government was established – thereby ignoring and contravening the above corporate principles.

Although the vast majority of Slovenian legal experts agreed that the shareholders’ resolution was void (given the obvious contradiction with material principles of Slovenian corporate laws), and the Slovenian government at the beginning of August 2014 remedied the resolution, the harm was done: The decision further undermined Slovenia’s business image and international investors bailed out of some early-stage sales processes due to the unclear and instable environment. The resolution also caused some uncertainty at SSH, which led to delays in sales processes about to be completed at that time.

Quo vadis?

To a certain extent trying to correct mistakes made in the past, the new Slovenian government (established in September 2014) stipulated in its coalition agreement that they are planning to continue with the privatisations but in a “prudent and supervised” way. How such “supervised privatisation” should be structured in light of the above legal framework of the ZGD-1 and the ZSDH-1, however, remains to be seen.

In spite of these hiccups, the temporarily suspended privatisation processes have gained speed again and continue for now. However, the Slovenian state would be well advised to stick with the legal framework and to observe the respective recommendations laid down in the OECD Guidelines, thus to limit its political influence over SSH’s management in the future. From past experience (particularly in other jurisdictions), such interventions could significantly impede the successful completion of the pending privatisation processes (which are crucial for the Slovenian economy), not least because they could further impair the credibility of Slovenia as a platform for international investors.

While the Slovenian legal framework sets the stage for a transparent and smooth conduct of pending and upcoming sales processes, the state’s past political interference may seriously endanger a successful completion of the privatisation processes in Slovenia.

Med kladivom in nakovalom: Vloga Slovenskega državnega holdinga v privatizacijskem procesu v Sloveniji

Samostojnost Slovenskega državnega holdinga pri izvrševanju njegovih nalog v privatizacijskem procesu je prišla pod vprašaj, ko je slovenska vlada sprejela sklep, s katerim je naložila organom upravljanja SDH, da naj do imenovanja nove vlade ne zaključi nobenega začetega in ne začenja nobenih novih postopkov prodaje kapitalskih naložb države.

Privatizacijski val v Sloveniji

Predvsem zaradi splošne makroekonomske situacije v Sloveniji je Državni zbor junija 2013 odobril prodajo petnajstih družb (v državni lasti ali večinski državni lasti), ki naj bi bile predvidoma prodane do leta 2016. S tem se je začel drugi val privatizacije v Sloveniji od njene osamosvojitve leta 1991.

S ciljem, da se zagotovi transparentnost bodočih prodajnih procesov (upoštevajoč stroge predpise o državnih pomočeh, kakor tudi priporočila OECD o vzdrževanju visokih standardov transparentnosti kot to izhaja iz Smernic OECD o korporativnem upravljanju družb v državni lasti [Smernice OECD, 2005]) in v izogib političnim vplivom, je bil ustanovljen (s “preoblikovanjem” Slovenske odškodninske družbe; SOD, ki jo je država ustanovila v prvi masovni privatizaciji državnega premoženja v devetdesetih letih) Slovenski državni holding, delniška družba v 100 % državni lasti (Slovenski državni holding, d.d.; SDH), ki naj bi izpeljal procese privatizacije v imenu Republike Slovenije (RS) in drugih družb v državni lasti.

Pravno podlago za delovanje SDH predstavlja poseben zakon, Zakon o Slovenskem državnem holdingu (ZSDH-1), ki je bil sprejet iz dveh pomembnih razlogov, (i) da se loči funkcija države kot lastnice kapitalskih naložb od drugih funkcij države in (ii) da se zagotovi koncentrirano in pregledno upravljanje naložb v lasti RS.

Pravna podlaga – neodvisnost uprave SDH

Za SDH kot delniško družbo se načeloma upošteva Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1), ki (podobno kot v drugih jurisdikcijah) (i) daje upravam delniških družb zelo visoko stopnjo samostojnosti (še posebej v razmerju do skupščine in nadzornega sveta) in (ii) poudarja jasno ločitev pooblastil in obveznosti med organi upravljanja družb, v korelaciji s prepovedjo “vmešavanja” skupščine delničarjev v redno poslovanje delniških družb (razen, če uprava v določenem primeru zahteva skupščinski sklep).

Nadalje, ZSDH-1 (zasledujoč isti cilj o preprečevanju političnih vplivov in zagotavljanju neoviranega poteka procesa privatizacije) poudarja, da (uprava) SDH ni vezana na navodila Vlade RS (ali katerekoli tretje osebe), pri čemer so upoštevana in implementirana osnovna načela, ki so splošno uveljavljena tudi na mednarodni ravni, predvsem v Smernicah OECD, ki še posebej izpostavlja pomembnost jasne ločitve upravljanja državnega premoženja od drugih funkcij države. Smernice med drugim eksplicitno navajajo, da naj se vlada ne vmešava v redno poslovanje družb v državni lasti in da naj spoštuje avtonomnost in samostojnost njihovih organov.

Med kladivom in nakovalom

Kljub jasno oblikovani pravni podlagi, je težko potegniti črto med političnimi in ekonomskimi interesi države, zlasti kadar ima slovenska vlada, kot predstavnica RS in edini delničar SDH, vse pristojnosti za uresničevanje delničarskih upravičenj v SDH in ki jih je bila v preteklosti pripravljena v veliki meri uresničevati.

Na primer, kmalu po razpustitvi Državnega zbora junija 2014 in tik pred predčasnimi volitvami julija 2014 je odhajajoča slovenska vlada (ki je še vedno opravljala tekoče naloge, vendar omejena v svojih pristojnostih) sprejela skupščinski sklep, ki je nalagal vodstvu SDH, še zlasti pa njegovi upravi, da naj ne zaključi nobenega začetega in ne začenja nobenih novih postopkov prodaje kapitalskih deležev države, dokler ne bo sestavljena nova vlada – neupoštevajoč zgoraj opisana načela korporacijskega upravljanja družb v državni lasti.

Čeprav se je večina slovenskih pravnih strokovnjakov strinjala, da je takšen skupščinski sklep ničen (zaradi očitnega nasprotja z materialnimi načeli slovenskih predpisov o gospodarskih družbah) in čeprav je slovenska vlada takšen sklep odpravila avgusta 2014, je bila škoda že povzročena. Odločitev vlade je še dodatno oslabila že sicer okrnjen ugled Slovenije v poslovnem svetu, posledično pa so se mednarodni vlagatelji zaradi nastale negotovosti tudi umaknili iz nekaterih že začetih procesov prodaje. Nekaj negotovosti je bilo povzročeno tudi pri samem SDH, zaradi česar je prišlo do zamud v prodajnih procesih, ki naj bi se takrat že zaključili.

Quo vadis?

Napake se je do določene mere poskušalo odpraviti s tem, da je novoustanovljena slovenska vlada septembra 2014 v koalicijski pogodbi zapisala, da se bo privatizacija nadaljevala, vendar “odgovorno” in “nadzorovano”. Kako naj bi bila takšna “nadzorovana” privatizacija izpeljana v luči zgoraj opisanega pravnega okvirja ZGD-1 in ZSDH-1 se bo šele pokazalo.

Kljub zgoraj navedenim zapletom se začasno ustavljeni procesi prodaje podjetij v državni lasti nadaljujejo in trenutno potekajo po načrtih, vendar bi bilo priporočljivo, da država v prihodnosti spoštuje veljavne predpise in Smernice OECD ter v prihodnosti zmanjšuje svoj politični vpliv nad vodstvom SDH. Iz preteklih izkušenj (zlasti v drugih državah) takšne intervencije namreč lahko močno ovirajo uspešen zaključek odprtih postopkov privatizacije (ki pa so ključnega pomena za slovensko ekonomijo), ne nazadnje tudi zato, ker bi lahko dodatno škodovali kredibilnosti Slovenije kot platformo za mednarodne vlagatelje.

Medtem ko slovenski predpisi določajo okvir za transparentno in nemoteno vodenje privatizacijskih procesov, tako tistih, ki že potekajo, kakor tudi bodočih, bi politično interveniranje države lahko resno ogrozilo uspešno dokončanje privatizacijskih procesov v Sloveniji.