Corporate / M&A

The Role of Slovenian Sovereign Holding Managing the Privatisation Processes in Slovenia

The independence of the decision making of the management of Slovenian Sovereign Holding (SSH) in the privatisation processes in Slovenia became questionable when the Slovenian government passed a shareholders’ resolution instructing SSH to stop sales processes until the a new government was established.

The privatisation wave in Slovenia

Main­ly due to the over­all macro­eco­nom­ic cri­sis in Slove­nia, the Sloven­ian Par­lia­ment in June 2013 approved the sale of 15 (whol­ly or major­i­ty state-owned) com­pa­nies to be sold off by 2016, start­ing the sec­ond pri­vati­sa­tion wave in Slove­nia after inde­pen­dence from Yugoslavia in 1991.

With the aim of ensur­ing trans­par­ent sales process­es (keep­ing in mind the strict state-aid rules to be observed and the OECD rec­om­men­da­tion to main­tain high stan­dards of trans­paren­cy as laid down in the OECD Guide­lines on Cor­po­rate Gov­er­nance of State-Owned Enter­pris­es, OECD 2005 [OECD Guide­lines]) and to avoid polit­i­cal inter­fer­ence, the 100% state owned joint stock cor­po­ra­tion / asset man­age­ment com­pa­ny Sloven­ian Sov­er­eign Hold­ing (Sloven­s­ki državni hold­ing, d.d.; SSH) was estab­lished (by way of “trans­for­ma­tion” of the Slovene Com­pen­sa­tion Fund [Sloven­s­ka odškod­nin­s­ka druž­ba; SOD] that has been estab­lished by the state in the first mass dena­tion­al­i­sa­tion of prop­er­ty in the nineties), and empow­ered to man­age most of the above pri­vati­sa­tion process­es on behalf of the Repub­lic of Slove­nia (RS) and oth­er state-owned com­pa­nies.

The legal frame­work for the func­tion­ing of SSH is defined in the spe­cial Sloven­ian Sov­er­eign Hold­ing Act (Zakon o slovenskem državnem hold­ing; ZSDH‑1), which has been adopt­ed with the main objec­tive of (i) seg­re­gat­ing the state’s role in the man­age­ment of its cap­i­tal / finan­cial assets from its fun­da­men­tal pow­ers and (ii) per­form­ing the con­cert­ed and trans­par­ent man­age­ment of the state’s finan­cial invest­ments / share­hold­ings.

Legal framework – Independence of SSH’s management

In gen­er­al, SSH (a Sloven­ian joint stock cor­po­ra­tion) is sub­ject to the Sloven­ian Com­mer­cial Com­pa­nies Act (Zakon o gospo­darskih družbah; ZGD‑1), which (sim­i­lar to oth­er juris­dic­tions) (i) grants the man­age­ment of a joint stock cor­po­ra­tion far-reach­ing inde­pen­dence (par­tic­u­lar­ly, free­dom from instruc­tions of the Share­hold­ers’ Assem­bly and the Super­vi­so­ry Board) and (ii) envis­ages a clear sep­a­ra­tion of pow­ers and duties between the respec­tive cor­po­rate bod­ies, which trans­lates into a pro­hi­bi­tion of the Share­hold­ers’ Assem­bly to inter­fere in the day-to-day busi­ness of the respec­tive joint stock cor­po­ra­tion (unless the man­age­ment board requests a respec­tive share­hold­ers’ res­o­lu­tion).

Fur­ther, the ZSDH‑1 (again with the aim to pre­vent polit­i­cal inter­fer­ence and to ensure a fric­tion­less con­duct of pri­vati­sa­tion process­es) empha­sis­es that (the man­age­ment board of) SSH is not bound by any instruc­tions of the gov­ern­ment of the RS (or any oth­er third per­son), there­by con­sid­er­ing and imple­ment­ing the prin­ci­ples that have been pro­mot­ed at an inter­na­tion­al lev­el in the OECD Guide­lines which high­light the impor­tance of clear sep­a­ra­tion between the state’s own­er­ship and oth­er state func­tions (and inter alia stress that the gov­ern­ment shall not involve in the day-to-day man­age­ment of state-owned enter­pris­es and shall respect the auton­o­my and inde­pen­dence of their boards).

Stuck between a rock and a hard place

Despite the above clear legal frame­work (and OECD rec­om­men­da­tions), it is still hard to draw a clean line between polit­i­cal and eco­nom­ic inter­ests of the state, par­tic­u­lar­ly giv­en that the Sloven­ian gov­ern­ment (as rep­re­sen­ta­tive of the RS, being the sole share­hold­er of SSH) still holds all pow­ers in rela­tion to the exer­cise of share­hold­ers’ rights in SSH (and has been will­ing to exten­sive­ly exer­cise them in the past).

For exam­ple, short­ly after the dis­so­lu­tion of the Sloven­ian Par­lia­ment in June 2014 and imme­di­ate­ly before the sub­se­quent ear­ly elec­tions in July 2014, the out­go­ing Sloven­ian gov­ern­ment (still oper­at­ing with cer­tain lim­it­ed pow­ers) ini­ti­at­ed and passed a share­hold­ers’ res­o­lu­tion instruct­ing all cor­po­rate bod­ies of SSH (par­tic­u­lar­ly its man­age­ment board) not to con­clude pend­ing pri­vati­sa­tions or start new sales process­es until a new gov­ern­ment was estab­lished – there­by ignor­ing and con­tra­ven­ing the above cor­po­rate prin­ci­ples.

Although the vast major­i­ty of Sloven­ian legal experts agreed that the share­hold­ers’ res­o­lu­tion was void (giv­en the obvi­ous con­tra­dic­tion with mate­r­i­al prin­ci­ples of Sloven­ian cor­po­rate laws), and the Sloven­ian gov­ern­ment at the begin­ning of August 2014 reme­died the res­o­lu­tion, the harm was done: The deci­sion fur­ther under­mined Slovenia’s busi­ness image and inter­na­tion­al investors bailed out of some ear­ly-stage sales process­es due to the unclear and insta­ble envi­ron­ment. The res­o­lu­tion also caused some uncer­tain­ty at SSH, which led to delays in sales process­es about to be com­plet­ed at that time.

Quo vadis?

To a cer­tain extent try­ing to cor­rect mis­takes made in the past, the new Sloven­ian gov­ern­ment (estab­lished in Sep­tem­ber 2014) stip­u­lat­ed in its coali­tion agree­ment that they are plan­ning to con­tin­ue with the pri­vati­sa­tions but in a “pru­dent and super­vised” way. How such “super­vised pri­vati­sa­tion” should be struc­tured in light of the above legal frame­work of the ZGD‑1 and the ZSDH‑1, how­ev­er, remains to be seen.

In spite of these hic­cups, the tem­porar­i­ly sus­pend­ed pri­vati­sa­tion process­es have gained speed again and con­tin­ue for now. How­ev­er, the Sloven­ian state would be well advised to stick with the legal frame­work and to observe the respec­tive rec­om­men­da­tions laid down in the OECD Guide­lines, thus to lim­it its polit­i­cal influ­ence over SSH’s man­age­ment in the future. From past expe­ri­ence (par­tic­u­lar­ly in oth­er juris­dic­tions), such inter­ven­tions could sig­nif­i­cant­ly impede the suc­cess­ful com­ple­tion of the pend­ing pri­vati­sa­tion process­es (which are cru­cial for the Sloven­ian econ­o­my), not least because they could fur­ther impair the cred­i­bil­i­ty of Slove­nia as a plat­form for inter­na­tion­al investors.

While the Slovenian legal framework sets the stage for a transparent and smooth conduct of pending and upcoming sales processes, the state’s past political interference may seriously endanger a successful completion of the privatisation processes in Slovenia.

Med kladivom in nakovalom: Vloga Slovenskega državnega holdinga v privatizacijskem procesu v Sloveniji

Samostojnost Slovenskega državnega holdinga pri izvrševanju njegovih nalog v privatizacijskem procesu je prišla pod vprašaj, ko je slovenska vlada sprejela sklep, s katerim je naložila organom upravljanja SDH, da naj do imenovanja nove vlade ne zaključi nobenega začetega in ne začenja nobenih novih postopkov prodaje kapitalskih naložb države.

Privatizacijski val v Sloveniji

Pred­vsem zara­di splošne makroekonomske situaci­je v Sloveni­ji je Državni zbor juni­ja 2013 odobril pro­da­jo pet­na­jstih družb (v državni lasti ali večin­s­ki državni lasti), ki naj bi bile pred­vido­ma pro­dane do leta 2016. S tem se je začel dru­gi val pri­va­ti­zaci­je v Sloveni­ji od njene osamosvo­jitve leta 1991.

S cil­jem, da se zago­tovi trans­par­ent­nost bodočih pro­da­jnih pro­cesov (upošte­va­joč stroge pred­pise o državnih pomočeh, kakor tudi pri­poroči­la OECD o vzdrže­van­ju visok­ih stan­dar­d­ov trans­par­ent­nos­ti kot to izha­ja iz Smer­nic OECD o kor­po­ra­tivnem upravl­jan­ju družb v državni lasti [Smer­nice OECD, 2005]) in v izogib poli­tičn­im vplivom, je bil ustanovl­jen (s “pre­ob­liko­van­jem” Slovenske odškod­ninske družbe; SOD, ki jo je drža­va ustanovi­la v prvi masovni pri­va­ti­zaci­ji državne­ga pre­možen­ja v devet­de­setih letih) Sloven­s­ki državni hold­ing, del­niš­ka druž­ba v 100 % državni lasti (Sloven­s­ki državni hold­ing, d.d.; SDH), ki naj bi izpel­jal pro­cese pri­va­ti­zaci­je v imenu Repub­like Sloveni­je (RS) in drugih družb v državni lasti.

Pravno pod­la­go za delo­van­je SDH pred­stavl­ja poseben zakon, Zakon o Slovenskem državnem holdin­gu (ZSDH‑1), ki je bil spre­jet iz dveh pomem­b­nih razl­o­gov, (i) da se loči funkci­ja države kot last­nice kap­i­tal­skih naložb od drugih funkcij države in (ii) da se zago­tovi kon­cen­tri­ra­no in pre­gled­no upravl­jan­je naložb v lasti RS.

Pravna podlaga – neodvisnost uprave SDH

Za SDH kot del­niško družbo se načelo­ma upošte­va Zakon o gospo­darskih družbah (ZGD‑1), ki (podob­no kot v drugih juris­dik­ci­jah) (i) daje upravam del­nišk­ih družb zelo visoko stop­n­jo samosto­jnos­ti (še pose­bej v razmer­ju do skupščine in nad­zorne­ga sve­ta) in (ii) poudar­ja jas­no ločitev pooblastil in obveznos­ti med organi upravl­jan­ja družb, v korelaciji s pre­poved­jo “vmeša­van­ja” skupščine del­ničar­jev v red­no poslo­van­je del­nišk­ih družb (razen, če upra­va v določen­em primeru zahte­va skupščin­s­ki sklep).

Nadal­je, ZSDH‑1 (zasle­du­joč isti cilj o prepreče­van­ju poli­tičnih vplivov in zago­tavl­jan­ju neovi­rane­ga pote­ka proce­sa pri­va­ti­zaci­je) poudar­ja, da (upra­va) SDH ni vezana na navodi­la Vlade RS (ali katerekoli tret­je osebe), pri čemer so upošte­vana in imple­men­ti­rana osnov­na načela, ki so splošno uvel­javl­je­na tudi na med­nar­o­d­ni ravni, pred­vsem v Smer­nic­ah OECD, ki še pose­bej izpostavl­ja pomem­b­nost jasne ločitve upravl­jan­ja državne­ga pre­možen­ja od drugih funkcij države. Smer­nice med drugim eksplic­it­no nava­ja­jo, da naj se vla­da ne vmeša­va v red­no poslo­van­je družb v državni lasti in da naj spoš­tu­je avtonom­nost in samosto­jnost nji­hovih organov.

Med kladivom in nakovalom

Kljub jas­no obliko­vani pravni pod­la­gi, je težko poteg­ni­ti črto med poli­tičn­i­mi in ekonom­ski­mi intere­si države, zlasti kadar ima sloven­s­ka vla­da, kot pred­stavni­ca RS in edi­ni del­ničar SDH, vse pris­to­jnos­ti za ure­s­niče­van­je del­ničarskih uprav­ičenj v SDH in ki jih je bila v pretek­losti pripravl­je­na v veli­ki meri ure­s­niče­vati.

Na primer, kmalu po raz­pustitvi Državne­ga zbo­ra juni­ja 2014 in tik pred predčas­ni­mi volit­va­mi juli­ja 2014 je odha­ja­joča sloven­s­ka vla­da (ki je še ved­no opravl­jala tekoče naloge, ven­dar ome­je­na v svo­jih pris­to­jnos­tih) spre­jela skupščin­s­ki sklep, ki je nala­gal vod­stvu SDH, še zlasti pa nje­govi upravi, da naj ne zaključi nobene­ga začete­ga in ne začen­ja nobenih novih postop­kov pro­da­je kap­i­tal­skih deležev države, dok­ler ne bo ses­tavl­je­na nova vla­da – neupošte­va­joč zgo­raj opisana načela kor­po­raci­jskega upravl­jan­ja družb v državni lasti.

Čeprav se je veči­na sloven­skih pravnih strokovn­jakov strin­jala, da je takšen skupščin­s­ki sklep ničen (zara­di očit­ne­ga naspro­t­ja z mate­ri­al­ni­mi načeli sloven­skih pred­pisov o gospo­darskih družbah) in čeprav je sloven­s­ka vla­da takšen sklep odprav­i­la avgus­ta 2014, je bila ško­da že povzroče­na. Odločitev vlade je še dodat­no osla­bi­la že sicer okrn­jen ugled Sloveni­je v poslovnem sve­tu, posledično pa so se med­nar­o­d­ni vla­gatelji zara­di nastale nego­tovosti tudi umaknili iz neka­ter­ih že začetih pro­cesov pro­da­je. Nekaj nego­tovosti je bilo povzročeno tudi pri samem SDH, zara­di česar je priš­lo do zamud v pro­da­jnih pro­ce­sih, ki naj bi se takrat že zaključili.

Quo vadis?

Napake se je do določene mere poskuša­lo odprav­i­ti s tem, da je novous­tanovl­je­na sloven­s­ka vla­da sep­tem­bra 2014 v koali­ci­js­ki pogod­bi zapisala, da se bo pri­va­ti­zaci­ja nadal­je­vala, ven­dar “odgov­orno” in “nad­zorovano”. Kako naj bi bila takš­na “nad­zorovana” pri­va­ti­zaci­ja izpel­jana v luči zgo­raj opisane­ga pravne­ga okvir­ja ZGD‑1 in ZSDH‑1 se bo šele pokaza­lo.

Kljub zgo­raj nave­den­im zaple­tom se začas­no ustavl­jeni pro­ce­si pro­da­je pod­jetij v državni lasti nadalju­je­jo in trenut­no poteka­jo po načr­tih, ven­dar bi bilo pri­poročlji­vo, da drža­va v pri­hod­nos­ti spoš­tu­je vel­javne pred­pise in Smer­nice OECD ter v pri­hod­nos­ti zman­jšu­je svoj poli­tični vpliv nad vod­stvom SDH. Iz pretek­lih izkušenj (zlasti v drugih državah) takšne inter­ven­ci­je nam­reč lahko močno ovi­ra­jo uspešen zaključek odprtih postop­kov pri­va­ti­zaci­je (ki pa so ključne­ga pom­e­na za sloven­sko ekonomi­jo), ne nazad­nje tudi zato, ker bi lahko dodat­no škodovali kred­i­bil­nos­ti Sloveni­je kot plat­for­mo za med­nar­o­dne vla­gatel­je.

Medtem ko slovenski predpisi določajo okvir za transparentno in nemoteno vodenje privatizacijskih procesov, tako tistih, ki že potekajo, kakor tudi bodočih, bi politično interveniranje države lahko resno ogrozilo uspešno dokončanje privatizacijskih procesov v Sloveniji.