Regulatory

What Is Going Wrong With The Bulgarian Public Procurements?

Public procurements in Bulgaria are smothered in a too-detailed legal framework and cumbersome bureaucracy. What hinders the awarding? Where is efficiency lacking? How will the bottlenecks be solved?

A vicious circle of endless amendments

Since the harmonisation of the Bulgarian legislation with the EU framework and the transposition of the still-effective Directives1 into the national legislation, the rules for procurement in Bulgaria have changed so many times that it has become very challenging to follow not only the logical but even the chronological sequence of the amendments. The many supplements to the law made during the last decade are also difficult to be legally grounded because they were generally dictated by the desire to comply with the many criticisms from Europe. So the Public Procurement Act (the PPA) and the secondary legislation have become extremely detailed and theorised at the expense of a practical orientation.

On the other hand, analyses and observations of the application of the PPA bring out the crux in the public procurement sector, which remain unregulated. At first glance, the awarding regulations in Bulgaria are so circumstantial and focused on ensuring transparency of the contracting authorities’ actions that it leaves the impression that the basic principles under Community law could not be violated.

But what is happening in reality?

The contracting authorities are becoming increasingly concerned with the obligations to secure the publicity of the process until the conclusion of the procurement contract. (With the recent changes of the PPA, almost all documents of the procedure must be published on the official website of each contracting authority, for each award and for each notice.) So the administrative work has become more complicated and cumbersome than ever.

Further, there are too many controlling authorities (especially for contracts awarded under operational programmes)2, with overlapping and often ineffective functions. The National Audit Office, as the most independent body of control, has no punitive functions anymore. The other controlling authorities meticulously apply the letter of the law. The legal practice knows cases where money spent must be returned for purely technical mistakes, discovered in the ex ante control. But the major corruption schemes go undetected because the authorities have no mechanisms to deal with them.

So where is the mistake?

Why does a seemingly detailed legal framework fail to ensure the proper spending of public funds? The cynical answer is that the legislature continues to be torn between the desire to comply with the national characteristics of the sector (and often respond to business interests) and the need to suppress the constant criticism that Bulgaria receives in EU annual reports for purported corruption in the sector. And this is indeed part of the picture.

But there are other, deeper reasons. First, the PPA does not give a satisfactory answer to the question of what happens after the conclusion of the contract. Second, the judicial system does not work for contractors and investors: the appeal process is slow and the execution of the procurement can be made in the meantime because the complaint does not have a suspending effect. Third, the participants lose confidence and interest to appeal, which promotes favouritism among the candidates. Finally, post-conclusion changes to the contractual conditions occur almost undisturbed and without being able to be traced, again due to the lack of any effective ex ante control.

The good news always comes at the end

But we remain confident that the missing pieces of the puzzle will soon be found. With respect to the transposition of the new directives3, Bulgaria will be pressed to write a new law regulating the public procurement sector, since the current PPA could no longer be used a basis for constant amendments. It will then have a chance to regulate the essential moments in the area and to construct good, practical rules. Finally, an e-procurement platform could be developed, with more concentrated, effective control.

Time is short. Let’s see!

Public procurements regulation in Bulgaria is complicated and troublesome for all participants. But the transposition of the new EU framework should open the door to an entirely new legislation, instead of remodelling the old rules. This step would help make the procedures more flexible and, further, the actions of the contracting authorities and the bidders/contractors more efficiently supervised.

1
Directive 2004/17/EC and Directive 2004/18/EC.
2
The National Audit Office, the Public Financial Inspection Agency, the internal control bodies and the managing bodies of the operating programs.
3
Directives 2014/24/EU and 2014/25/EU.

Какъв е проблемът с обществените поръчки в България?

Обществените поръчки в България се задушават в своята твърде детайлна правна рамка и утежнен административен апарат. Какво пречи на възлагането? Къде липсва целесъобразност? Как ще се разрешат проблемите?

Омагьосан кръг от непрестанни изменения

От момента на хармонизирането на българските норми с европейската правна рамка и транспонирането на действащите към момента директиви1 в националното законодателство правилата за възлагане в България се изменяха толкова много пъти, че в един момент проследяването на логическата връзка между отделните промени, а дори и хронологичната връзка между тях, се оказа огромно предизвикателство. Многото допълнения в закона, правени през последните години, много трудно се оправдават и от гледна точка на тяхната юридическа обоснованост, поради факта, че, повечето от тях са продиктувани единствено от желанието да спазим всички изисквания на Европа. Така Законът за Обществените Поръчки (ЗОП) и подзаконовите нормативни актове станаха твърде детайлизирани и теоретизирани за сметка на практическата им ориентация.

От друга страна, анализът и наблюденията върху приложението на ЗОП отразяват проблемните моменти в сектора на обществените поръчки, които реално остават извън регулация. На пръв поглед правилата за възлагане в България са така подробно разписани и толкова фокусирани върху осигуряването на прозрачност в действията на възложителите, че остават впечатление, че основните принципи на Общността реално няма как да бъдат нарушени.

Но какво се случва в действителност?

Възложителите са изключително и основно съсредоточени върху задълженията си да демонстрират публичността на процеса по възлагане до момента на сключването на договора за обществени поръчки. (С последните промени на ЗОП, почти всички документи и процедури трябва да бъдат публикувани на официалната страница на всеки един възложител, за всяка една поръчка и/или обявление.) По този начин административната работа става по-усложнена и затормозена от всякога.

На следващо място следва да се отбележи, че контролиращите органи в България са твърде много (особено, когато става дума за поръчки по оперативни програми)2, с често повтарящи се и напълно нецелесъобразни функции. Сметната палата, като най-независим от всички контролни органи, вече не притежава наказателни правомощия. Останалите контролни органи стриктно и буквоядски спазват нормата на закона. Практиката познава случаи, когато се е налагало вече изразходвани парични ресурси да бъдат връщани по чисто технически несъответствия, установени при извършване на ex ante контрол. На този фон големите корупционни схеми остават неразкрити, поради факта че органите по контрол нямат необходимите механизми да се справят с тях.

Къде е грешката?

Защо една на вид твърде подробна правна рамка се проваля в осигуряването на правилно разходване на публични средства? Циничният отговор би звучал така: Защото законодателят продължава да бъде разкъсван между желанието да се съобрази с националните особености в областта (а често да отговори и на някой бизнес интереси) и нуждата да възпира непрестанната критика, която България получава в годишните доклади на ЕС за ширещата се корупция в обществените поръчки. И наистина, това е част от общата картина.

Но има и други по-съществени моменти. Първо, ЗОП не дава задоволителен отговор на въпроса какво се случва след сключването на договора за възлагане. Второ, съдебната система не сработва по отношение на изпълнителите и инвеститорите: процесът по обжалване е тромав, а изпълнението на поръчката може да се извърши през това време, тъй като жалбата няма автоматичен суспензивен ефект. Трето, участниците в поръчките губят интерес да обжалват, което веднага увеличава възможностите за фаворитизиране на кандидати. Не на последно място, промените в договора на ниво след сключването му, се случват почти необезпокоявано и без възможност за проследяване, отново поради липсата на адекватен последващ контрол.

Добрата новина винаги идва последна

Оставаме все пак уверени, че липсващото парче от пъзела скоро ще се намери. Във връзка с транспонирането на новите директиви3, България ще бъде принудена да подготви нова правна рамка, регулираща възлагането на обществени поръчки, тъй като сегашният ЗОП не може да поеме повече нови изменения. Тогава ще имаме шанс да регулираме именно тези съществени и проблемни моменти в сектора, които да осигурят добри и приложими на практика норми. Може да се развие и електронната платформа за възлагане, както и да се осигури един по-концентриран и ефективен контрол.

Времето е кратко. Да видим!

Регулирането на обществените поръчки в България е твърде комплицирано и пораждащо трудности за всички участници. Транспонирането на новите директиви ще отвори вратата за едно напълно ново законодателство, вместо да се премоделират старите норми. Тази стъпка ще спомогне процедурите да станат по-гъвкави, а, освен това, действията на възложителите и участниците/изпълнителите да бъдат по ефективно контролирани.

1
Директиви 2004/17/EC и Директиви 2004/18/EC.
2
Сметната палата, АДФИ, вътрешните органи по контрол и управляващия орган на оперативните програми.
3
Директиви 2014/24/EU и 2014/25/ЕС.