What Is Going Wrong With The Bulgarian Public Procurements?

Public procurements in Bulgaria are smothered in a too-detailed legal framework and cumbersome bureaucracy. What hinders the awarding? Where is efficiency lacking? How will the bottlenecks be solved?

A vicious circle of endless amendments

Since the har­mon­i­sa­tion of the Bul­gar­i­an leg­is­la­tion with the EU frame­work and the trans­po­si­tion of the still-effec­tive Direc­tives1 into the nation­al leg­is­la­tion, the rules for pro­cure­ment in Bul­gar­ia have changed so many times that it has become very chal­leng­ing to fol­low not only the log­i­cal but even the chrono­log­i­cal sequence of the amend­ments. The many sup­ple­ments to the law made dur­ing the last decade are also dif­fi­cult to be legal­ly ground­ed because they were gen­er­al­ly dic­tat­ed by the desire to com­ply with the many crit­i­cisms from Europe. So the Pub­lic Pro­cure­ment Act (the PPA) and the sec­ondary leg­is­la­tion have become extreme­ly detailed and the­o­rised at the expense of a prac­ti­cal ori­en­ta­tion.

On the oth­er hand, analy­ses and obser­va­tions of the appli­ca­tion of the PPA bring out the crux in the pub­lic pro­cure­ment sec­tor, which remain unreg­u­lat­ed. At first glance, the award­ing reg­u­la­tions in Bul­gar­ia are so cir­cum­stan­tial and focused on ensur­ing trans­paren­cy of the con­tract­ing author­i­ties’ actions that it leaves the impres­sion that the basic prin­ci­ples under Com­mu­ni­ty law could not be vio­lat­ed.

But what is happening in reality?

The con­tract­ing author­i­ties are becom­ing increas­ing­ly con­cerned with the oblig­a­tions to secure the pub­lic­i­ty of the process until the con­clu­sion of the pro­cure­ment con­tract. (With the recent changes of the PPA, almost all doc­u­ments of the pro­ce­dure must be pub­lished on the offi­cial web­site of each con­tract­ing author­i­ty, for each award and for each notice.) So the admin­is­tra­tive work has become more com­pli­cat­ed and cum­ber­some than ever.

Fur­ther, there are too many con­trol­ling author­i­ties (espe­cial­ly for con­tracts award­ed under oper­a­tional pro­grammes)2, with over­lap­ping and often inef­fec­tive func­tions. The Nation­al Audit Office, as the most inde­pen­dent body of con­trol, has no puni­tive func­tions any­more. The oth­er con­trol­ling author­i­ties metic­u­lous­ly apply the let­ter of the law. The legal prac­tice knows cas­es where mon­ey spent must be returned for pure­ly tech­ni­cal mis­takes, dis­cov­ered in the ex ante con­trol. But the major cor­rup­tion schemes go unde­tect­ed because the author­i­ties have no mech­a­nisms to deal with them.

So where is the mistake?

Why does a seem­ing­ly detailed legal frame­work fail to ensure the prop­er spend­ing of pub­lic funds? The cyn­i­cal answer is that the leg­is­la­ture con­tin­ues to be torn between the desire to com­ply with the nation­al char­ac­ter­is­tics of the sec­tor (and often respond to busi­ness inter­ests) and the need to sup­press the con­stant crit­i­cism that Bul­gar­ia receives in EU annu­al reports for pur­port­ed cor­rup­tion in the sec­tor. And this is indeed part of the pic­ture.

But there are oth­er, deep­er rea­sons. First, the PPA does not give a sat­is­fac­to­ry answer to the ques­tion of what hap­pens after the con­clu­sion of the con­tract. Sec­ond, the judi­cial sys­tem does not work for con­trac­tors and investors: the appeal process is slow and the exe­cu­tion of the pro­cure­ment can be made in the mean­time because the com­plaint does not have a sus­pend­ing effect. Third, the par­tic­i­pants lose con­fi­dence and inter­est to appeal, which pro­motes favouritism among the can­di­dates. Final­ly, post-con­clu­sion changes to the con­trac­tu­al con­di­tions occur almost undis­turbed and with­out being able to be traced, again due to the lack of any effec­tive ex ante con­trol.

The good news always comes at the end

But we remain con­fi­dent that the miss­ing pieces of the puz­zle will soon be found. With respect to the trans­po­si­tion of the new direc­tives3, Bul­gar­ia will be pressed to write a new law reg­u­lat­ing the pub­lic pro­cure­ment sec­tor, since the cur­rent PPA could no longer be used a basis for con­stant amend­ments. It will then have a chance to reg­u­late the essen­tial moments in the area and to con­struct good, prac­ti­cal rules. Final­ly, an e‑procurement plat­form could be devel­oped, with more con­cen­trat­ed, effec­tive con­trol.

Time is short. Let’s see!

Public procurements regulation in Bulgaria is complicated and troublesome for all participants. But the transposition of the new EU framework should open the door to an entirely new legislation, instead of remodelling the old rules. This step would help make the procedures more flexible and, further, the actions of the contracting authorities and the bidders/contractors more efficiently supervised.

Direc­tive 2004/17/EC and Direc­tive 2004/18/EC.
The Nation­al Audit Office, the Pub­lic Finan­cial Inspec­tion Agency, the inter­nal con­trol bod­ies and the man­ag­ing bod­ies of the oper­at­ing pro­grams.
Direc­tives 2014/24/EU and 2014/25/EU.

Какъв е проблемът с обществените поръчки в България?

Обществените поръчки в България се задушават в своята твърде детайлна правна рамка и утежнен административен апарат. Какво пречи на възлагането? Къде липсва целесъобразност? Как ще се разрешат проблемите?

Омагьосан кръг от непрестанни изменения

От момента на хармонизирането на българските норми с европейската правна рамка и транспонирането на действащите към момента директиви1 в националното законодателство правилата за възлагане в България се изменяха толкова много пъти, че в един момент проследяването на логическата връзка между отделните промени, а дори и хронологичната връзка между тях, се оказа огромно предизвикателство. Многото допълнения в закона, правени през последните години, много трудно се оправдават и от гледна точка на тяхната юридическа обоснованост, поради факта, че, повечето от тях са продиктувани единствено от желанието да спазим всички изисквания на Европа. Така Законът за Обществените Поръчки (ЗОП) и подзаконовите нормативни актове станаха твърде детайлизирани и теоретизирани за сметка на практическата им ориентация.

От друга страна, анализът и наблюденията върху приложението на ЗОП отразяват проблемните моменти в сектора на обществените поръчки, които реално остават извън регулация. На пръв поглед правилата за възлагане в България са така подробно разписани и толкова фокусирани върху осигуряването на прозрачност в действията на възложителите, че остават впечатление, че основните принципи на Общността реално няма как да бъдат нарушени.

Но какво се случва в действителност?

Възложителите са изключително и основно съсредоточени върху задълженията си да демонстрират публичността на процеса по възлагане до момента на сключването на договора за обществени поръчки. (С последните промени на ЗОП, почти всички документи и процедури трябва да бъдат публикувани на официалната страница на всеки един възложител, за всяка една поръчка и/или обявление.) По този начин административната работа става по-усложнена и затормозена от всякога.

На следващо място следва да се отбележи, че контролиращите органи в България са твърде много (особено, когато става дума за поръчки по оперативни програми)2, с често повтарящи се и напълно нецелесъобразни функции. Сметната палата, като най-независим от всички контролни органи, вече не притежава наказателни правомощия. Останалите контролни органи стриктно и буквоядски спазват нормата на закона. Практиката познава случаи, когато се е налагало вече изразходвани парични ресурси да бъдат връщани по чисто технически несъответствия, установени при извършване на ex ante контрол. На този фон големите корупционни схеми остават неразкрити, поради факта че органите по контрол нямат необходимите механизми да се справят с тях.

Къде е грешката?

Защо една на вид твърде подробна правна рамка се проваля в осигуряването на правилно разходване на публични средства? Циничният отговор би звучал така: Защото законодателят продължава да бъде разкъсван между желанието да се съобрази с националните особености в областта (а често да отговори и на някой бизнес интереси) и нуждата да възпира непрестанната критика, която България получава в годишните доклади на ЕС за ширещата се корупция в обществените поръчки. И наистина, това е част от общата картина.

Но има и други по-съществени моменти. Първо, ЗОП не дава задоволителен отговор на въпроса какво се случва след сключването на договора за възлагане. Второ, съдебната система не сработва по отношение на изпълнителите и инвеститорите: процесът по обжалване е тромав, а изпълнението на поръчката може да се извърши през това време, тъй като жалбата няма автоматичен суспензивен ефект. Трето, участниците в поръчките губят интерес да обжалват, което веднага увеличава възможностите за фаворитизиране на кандидати. Не на последно място, промените в договора на ниво след сключването му, се случват почти необезпокоявано и без възможност за проследяване, отново поради липсата на адекватен последващ контрол.

Добрата новина винаги идва последна

Оставаме все пак уверени, че липсващото парче от пъзела скоро ще се намери. Във връзка с транспонирането на новите директиви3, България ще бъде принудена да подготви нова правна рамка, регулираща възлагането на обществени поръчки, тъй като сегашният ЗОП не може да поеме повече нови изменения. Тогава ще имаме шанс да регулираме именно тези съществени и проблемни моменти в сектора, които да осигурят добри и приложими на практика норми. Може да се развие и електронната платформа за възлагане, както и да се осигури един по-концентриран и ефективен контрол.

Времето е кратко. Да видим!

Регулирането на обществените поръчки в България е твърде комплицирано и пораждащо трудности за всички участници. Транспонирането на новите директиви ще отвори вратата за едно напълно ново законодателство, вместо да се премоделират старите норми. Тази стъпка ще спомогне процедурите да станат по-гъвкави, а, освен това, действията на възложителите и участниците/изпълнителите да бъдат по ефективно контролирани.

Директиви 2004/17/EC и Директиви 2004/18/EC.
Сметната палата, АДФИ, вътрешните органи по контрол и управляващия орган на оперативните програми.
Директиви 2014/24/EU и 2014/25/ЕС.