Regulatory

Environmental Impact Assessment for Fracking Projects: European and Austrian Perspectives

The exploitation of shale gas by hydraulic fracturing is controversial. Even though the European Council has opposed a mandatory environmental impact assessment for fracking projects, Austria is taking a critical view towards shale gas exploitation.

Giv­en the recent tur­bu­lence on the Euro­pean gas mar­ket, the need for Europe’s nat­ur­al gas auton­o­my is being dis­cussed more than ever. To sat­is­fy gas con­sumers’ demands, the explo­ration and exploita­tion of Europe’s uncon­ven­tion­al gas resources, such as shale gas, is an oft-sug­gest­ed alter­na­tive to gas imports.
Even though Aus­tria has mate­r­i­al resources of shale gas, Aus­tri­an pol­i­cy-mak­ers tend to take a crit­i­cal view to efforts to exploit shale gas resources with­in Aus­tria.

Shale gas and how to exploit it

Shale gas is a form of nat­ur­al gas that is trapped with­in a depth of 1,500 to 3,000 metres beneath the sur­face with­in shale for­ma­tions of the so-called source rock. Due to the tight and imper­me­able nature of source rock, shale gas accu­mu­lates with­in small pores and fis­sures of the bedrock (so-called uncon­ven­tion­al resources as opposed to nat­ur­al gas for­ma­tions that accu­mu­late in large reser­voirs).

To release the trapped gas, a min­ing tech­nique called hydraulic frac­tur­ing (“frack­ing”) was devel­oped. Frac-flu­id, con­sist­ing of water, sand and chem­i­cal addi­tives, is insert­ed with extreme­ly high pres­sure into a drilling hole, frac­tur­ing the bedrock and there­by cre­at­ing path­ways for the nat­ur­al gas.

Crit­ics of this tech­nique argue that frack­ing may have a severe detri­men­tal impact on the envi­ron­ment, espe­cial­ly as the frac-flu­id con­tains chem­i­cal sub­stances that may drain and pol­lute ground water resources. These con­cerns led to a pan-Euro­pean dis­cus­sion whether frack­ing should be sub­ject to a manda­to­ry envi­ron­men­tal impact assess­ment (“EIA”).

European legislation

Under the EU’s direc­tive on the assess­ment of the effects of cer­tain pub­lic and pri­vate projects on the envi­ron­ment as of 13 Decem­ber 2011 (2011/92/EU; EIA-Direc­tive) mem­ber states must scru­ti­nise cer­tain intend­ed projects (list­ed in Annex I of the EIA-Direc­tive) for their envi­ron­men­tal and pub­lic health effects. The results of the wide con­sult­ing pro­ce­dure con­duct­ed dur­ing the EIA (includ­ing the inter­est­ed pub­lic and experts of all affect­ed fields of sci­ence) will form the basis for the authority’s deci­sion whether to licence the intend­ed project. Under the EIA-Direc­tive, projects for the extrac­tion of nat­ur­al gas exceed­ing 500 cubic meters/day are sub­ject to a manda­to­ry EIA. How­ev­er, frack­ing projects often can­not be sub­sumed under this legal test as the aver­age amount of shale gas gath­ered through frack­ing most­ly remains under this thresh­old.

The heavy crit­i­cism with regard to the effects of frack­ing also induced a debate in the Euro­pean Par­lia­ment whether to enact a manda­to­ry EIA for frack­ing projects. With a slight major­i­ty, in Octo­ber 2013 the Euro­pean Par­lia­ment passed an amend­ment to the EIADi­rec­tive under which the explo­ration and extrac­tion of shale gas by frack­ing shall be sub­ject to a manda­to­ry EIA, regard­less of the amount extract­ed. How­ev­er, the Coun­cil did not approve the pro­posed amend­ment. There­fore, the most recent amend­ment of the EIA – Direc­tive (2014/52/EU) leaves the Euro­pean leg­is­la­tion on frack­ing unal­tered. As before, mem­ber states enjoy the dis­cre­tionary right to decide whether deep-drilling projects, such as exploit­ing shale gas by frack­ing, shall be sub­ject to an EIA.

Con­se­quen­tial­ly, on 22 Jan­u­ary 2014 the Com­mis­sion released a rec­om­men­da­tion (2014/70/EU) in which it sets out min­i­mum prin­ci­ples that should be tak­en into account by mem­ber states when apply­ing or adapt­ing their reg­u­la­tions on frack­ing and the explo­ration of shale gas. Among oth­ers, the Com­mis­sion sug­gests that mem­ber states pre­pare a strate­gic envi­ron­men­tal assess­ment pri­or to grant­i­ng licences for explo­ration and/or exploita­tion of shale gas and ensure that an EIA is car­ried out. How­ev­er, as this rec­om­men­da­tion is not bind­ing, the mem­ber states have dis­cre­tion whether to fol­low the Commission’s pro­pos­als.

The Austrian legal framework

With a recent amend­ment (BGBl I No 77/2012) to the Aus­tri­an Envi­ron­men­tal Impact Assess­ment Act (Umweltverträglichkeit­sprü­fungs­ge­setz “UVP-G”), Aus­tria opt­ed for an oblig­a­tory EIA for frack­ing projects. How­ev­er, the Aus­tri­an pro­vi­sion is ambigu­ous as to the scope of its appli­ca­tion, leav­ing it unclear whether only the process of frac­tur­ing or already the explo­ration of uncon­ven­tion­al gas resources and respec­tive test drillings are sub­ject to an EIA.

Based on the mate­ri­als to the amend­ment, it can be inferred that all activ­i­ties per­tain­ing to the exploita­tion of uncon­ven­tion­al gas resources are sub­ject to an EIA. There­fore, already explorato­ry and test drillings for a future exploita­tion by frack­ing must be licensed under the UVP-G.
This wide scope of applic­a­bil­i­ty of the UVP-G has led to crit­i­cism of stake­hold­ers of the ener­gy indus­try. They argue that no severe envi­ron­men­tal impacts may be expect­ed from explorato­ry test drillings, espe­cial­ly as frac-flu­id is not used at this stage. Still, there is a wide polit­i­cal con­sen­sus that frack­ing projects should be sub­ject to a strict assess­ment; some politi­cians also argue for a total pro­hi­bi­tion (as dis­cussed in Voral­berg with con­nec­tion to frack­ing projects at the Bodensee/Lake of Con­stance).

The manda­to­ry EIA has already claimed its first vic­tim. Fol­low­ing the enact­ment, the Aus­tri­an ener­gy under­tak­ing OMV decid­ed to cease its plans to exploit a shale gas resource in Low­er Aus­tria due to eco­nom­ic inef­fi­cien­cy. Also due to the polit­i­cal envi­ron­ment, pos­si­ble future projects face a strong head­wind.

Conclusion

With the enact­ment of the manda­to­ry EIA for frack­ing projects, Aus­tria expressed its com­mit­ment to pre­serve the envi­ron­ment against pos­si­ble adverse effects con­nect­ed with the frack­ing tech­nique. How­ev­er, it can be dis­cussed whether it was appro­pri­ate to apply the EIA require­ment to mere explo­ration activ­i­ties. By enact­ing such strict pro­vi­sions, Aus­tria seems to be inhibit­ing attempts to explore and exploit shale gas resources in Aus­tria. This leg­is­la­tion seems adverse to Euro­pean and nation­al efforts to increase ener­gy auton­o­my.

By enacting strict provisions concerning the licencing of fracturing projects, Austria seems to inhibit attempts to explore and exploit shale gas resources, which might have adverse effects on efforts to increase energy autonomy.

Umweltverträglichkeitsprüfung für Fracking-Projekte: Europäische und österreichische Perspektiven

Das Hydraulische Frakturieren (“Fracking”) ist ein in letzter Zeit häufig und kontrovers diskutiertes Verfahren zur Schiefergasgewinnung. Obwohl sich der Europäische Rat gegen eine verpflichtende Umweltverträglichkeitsprüfung für Fracking-Projekte ausgesprochen hat, steht Österreich der Gewinnung von Schiefergas kritisch gegenüber.

Die momen­ta­nen Tur­bu­len­zen am europäis­chen Gas­markt haben die Diskus­sio­nen über die Zukun­ft der europäis­chen Energiev­er­sorgung auf­flam­men lassen. Um eine gewisse Unab­hängigkeit von Erdgasim­porten zu erre­ichen, wer­den Meth­o­d­en alter­na­tiv­er Bedarfs­deck­ung, etwa die Auf­schließung heimis­ch­er, unkon­ven­tioneller Gas­res­sourcen ins Tre­f­fen geführt.
Obwohl Öster­re­ich bedeu­tende Schiefer­gasvorkom­men aufweist, ste­ht die öster­re­ichis­che poltische Großwet­ter­lage der Erschließung dieser Ressource kri­tisch gegenüber.

Was ist Schiefergas und wie wird es gewonnen?

Schiefer­gas ist eine Form natür­lichen Erdgas­es, das in ein­er Tiefe von cir­ca 1.500 bis 3.000 Metern in Mut­tergesteins­for­ma­tio­nen auftritt. Anders als soge­nan­nte kon­ven­tionelle Gas­res­sourcen kumuliert sich das Schiefer­gas nicht in großen Erdgas­fall­en son­dern sam­melt sich in kleinen Poren und Sprün­gen des Grundgesteins.

Diese unkon­ven­tionellen Gaslager­stät­ten kön­nen mit ein­er eigens hier­für entwick­el­ten Berg­bautech­nik, näm­lich Frack­ing, erschlossen wer­den. Hier­für wird soge­nan­nte Frac-Flüs­sigkeit, die aus Wass­er, Sand und chemis­chen Zusätzen beste­ht, unter hohem Druck in ein Bohrloch eingepumpt, mit dem Ziel das Grundgestein aufzus­pren­gen und so die Schiefer­gasvorkom­men zu lösen.

Kri­tik­er dieser Meth­ode behaupten, dass Frack­ing die Umwelt dadurch belas­ten kön­nte, dass kon­t­a­minierte Frac-Flüs­sigkeit ver­sick­ert und in das Grund­wass­er tritt. Diese Umweltbe­denken führten zu ein­er europaweit­en Debat­te, ob und inwiefern Frack­ing-Pro­jek­te ein­er verpflich­t­ende Umweltverträglichkeit­sprü­fung unter­zo­gen wer­den soll­ten.

Die europäische Gesetzeslage

Gemäß der Richtlin­ie über die Umweltverträglichkeit­sprü­fung von bes­timmten öffentlichen und pri­vat­en Pro­jek­ten vom 13. Dezem­ber 2011 (2011/92/EU) („UVP-Richtlin­ie“) haben Mit­glied­staat­en dafür Sorge zu tra­gen, dass im Zuge eines Genehmi­gungsver­fahrens von bes­timmten Pro­jek­ten (näm­lich solche die im Anhang 1 zur UVP-Richtlin­ie gelis­tet wer­den) die Auswirkun­gen auf Umwelt und men­schliche Gesund­heit die von diesen Pro­jek­ten aus­ge­hen, geprüft wer­den müssen. Die Ergeb­niss­es eines in diesem Zuge durchge­führten Kon­sul­ta­tion­s­mech­a­nis­mus, an dem ein­er­seits die inter­essierte Öffentlichkeit und ander­er­seits Sachver­ständi­ge aller betrof­fe­nen Wis­senschafts­ge­bi­ete einge­bun­den wer­den, bilden die Grund­lage für die Behör­de­nentschei­dung, ob das geplante Pro­jekt genehmigt wer­den kann. Nach der UVP-Richtlin­ie unter­liegen Pro­jek­te zur Gewin­nung von Erdgas mit För­der­men­gen von mehr als 500.000 m³ pro Tag ein­er verpflich­t­en­den UVP. Die durch­schnit­tliche För­der­menge die mit­tels Frack­ing gewon­nen wird, liegt jedoch regelmäßig unter diesem Schwellen­wert, so dass unter der UVP-Richtlin­ie idR keine verpflich­t­ende UVP für Frack­ing Pro­jek­te durchzuführen ist.

Die zum Teil heftige Kri­tik in Bezug auf die poten­tiellen Umweltauswirkun­gen von Frack­ing, führte zu ein­er Debat­te im Europäis­chen Par­la­ment, ob eine von der För­der­menge unab­hängige, generelle UVP für sämtliche Frack­ing Pro­jek­te vorge­se­hen wer­den soll. Im Okto­ber 2013 nahm das Europäis­che Par­la­ment mit geringer Mehrheit eine Änderung zur UVP-Richtlin­ie an, wodurch jede Auf­schließung und der Abbau von Schiefer­gas durch Frack­ing ein­er verpflich­t­en­den UVP unter­zo­gen wer­den sollte. Anschließend wurde die Nov­el­le zur UVP-Richtlin­ie jedoch vom Rat nicht angenom­men. In der kür­zlich kundgemacht­en Nov­el­le zur UVP-Richtlin­ie (2014/52/EU) wurde daher kein entsprechen­der Tatbe­stand ein­er generellen UVP-Pflicht für Frack­ing Pro­jek­te einge­führt. Wie bis­lang ste­ht es Mit­glied­staat­en offen zu entschei­den, ob Tief­bohr-Pro­jek­te, wie etwa die Gewin­nung von Schiefer­gas durch Frack­ing, ein­er verpflich­t­en­den UVP unter­liegen soll, auch wenn die in der Richtlin­ie genan­nten Schwellen­werte nicht über­schrit­ten wer­den.

Am 22. Jan­u­ar 2014 hat die Kom­mis­sion schließlich eine Empfehlung (2014/70/EU) veröf­fentlicht, in welch­er Kri­te­rien, die im Rah­men eines Genehmi­gungsver­fahrens von Frack­ing-Pro­jek­ten bzw in den entsprechen­den nationalen Geset­zen ein­be­zo­gen wer­den sollen, gelis­tet wer­den. Unter anderem schlägt die Kom­mis­sion vor, dass die Mit­glied­staat­en vor Genehmi­gung von Pro­jek­ten zur Auf­schließung und/oder Gewin­nung von Schiefer­gas eine strate­gis­che Umwelt­prü­fung und eine UVP durch­führen sollen. Diese Empfehlung ist jedoch rechtlich nicht bindend, die Mit­glied­staat­en kön­nen frei entschei­den, ob sie den Vorschlä­gen der Kom­mis­sion Folge leis­ten.

Die österreichischen Rechtslage

Öster­re­ich führte mit der Nov­el­le BGBl I 77/2012 zum öster­re­ichis­chen Umweltverträglichkeit­sprü­fungs­ge­setz (“UVP-G”) eine oblig­a­torische UVP für Frack­ing-Pro­jek­te ein. Auf­grund der unein­deuti­gen For­mulierung des UVP-Tatbe­standes beste­ht ein gewiss­er Inter­pre­ta­tion­sspiel­raum ob lediglich das hydraulis­che Auf­brechen selb­st oder bere­its Erkun­dungs­bohrun­gen zum Auf­suchen von unkon­ven­tionellen Gas­res­sourcen und entsprechende Test­bohrun­gen ein­er UVP unter­liegen sollen.

Basierend auf den Geset­zes­ma­te­ri­alien ist davon auszuge­hen, dass für alle Aktiv­itäten, die der Gewin­nung von unkon­ven­tionellen Gas­res­sourcen dienen, eine UVP durchge­führt wer­den muss. Dementsprechend unter­fall­en bere­its die Explo­rationsar­beit­en bzw Test­bohrun­gen in Bezug auf unkon­ven­tionelle Schiefer­gasvorkom­men, die anschließend mit­tels Frack­ing erschlossen wer­den sollen, ein­er zwin­gen­den UVP.

Dieser weite Anwen­dungs­bere­ich des UVP-G führte zu entsprechen­der Kri­tik, insb der Energiein­dus­trie. Es wurde argu­men­tiert, dass im Zuge von Explo­rationsar­beit­en und Test­bohrun­gen mit keinen schw­er­wiegen­den Umweltauswirkun­gen zu rech­nen ist, insb da in diesem Pro­jek­t­sta­di­um keine Frac-Flüs­sigkeit zur Anwen­dung kommt. Auf poli­tis­ch­er Ebene beste­ht jedoch ein weit­ge­hen­der Kon­sens, dass in Bezug auf Frack­ing-Pro­jek­te strenge Genehmi­gungskri­te­rien anzuset­zen sind; teil­weise wird sog­ar ein völ­liges Ver­bot dieser För­der­meth­ode disku­tiert (etwa in Vorarl­berg in Bezug auf Frack­ing-Pro­jek­te am Bodensee).

Die Ein­führung ein­er verpflich­t­en­den UVP führte zur Ein­stel­lung eines geplanten Frack­ing-Pro­jek­tes der OMV zur Gewin­nung von Schiefer­gas in Niederöster­re­ich auf­grund von Unwirtschaftlichkeit. Auf­grund der poli­tis­chen Großwet­ter­lage in Bezug auf die Schiefer­gas­förderung haben Pro­jek­twer­ber auch zukün­ftig mit eini­gen Hür­den bei der Genehmi­gung von Frack­ing-Pro­jek­ten zu rech­nen.

Schlussfolgerung

Mit dem Inkraft­treten der verpflich­t­en­den UVP für Frack­ing-Pro­jek­te, stellte Öster­re­ich klar, dass die Umweltauswirkun­gen der Schiefer­gas­gewin­nung mit­tels Frack­ing ein­er genauen Unter­suchung unter­zo­gen wer­den. Inwiefern bere­its Explo­rations- und Auf­schließungsar­beit­en ein­er zwin­gen­den UVP bedür­fen, erscheint jedoch diskus­sion­swürdig. Die UVP-Pflicht für Frack­ing-Pro­jek­te führt nicht nur dazu, dass Pro­jek­twer­ber mit hohen Genehmi­gung­shür­den zu rech­nen haben, son­dern bedeutet auch, dass Schiefer­gas­förderung in Öster­re­ich wohl keinen bedeu­ten­den Beitrag am Weg zu Europas Energie­un­ab­hängigkeit liefern kann.

Durch strenge Genehmigungsvoraussetzung von Fracking-Projekten ist davon auszugehen, dass die Schiefergasförderung in Österreich wohl keinen bedeutenden Beitrag am Weg zur Energieunabhängigkeit liefern kann.