Regulatory

Environmental Impact Assessment for Fracking Projects: European and Austrian Perspectives

The exploitation of shale gas by hydraulic fracturing is controversial. Even though the European Council has opposed a mandatory environmental impact assessment for fracking projects, Austria is taking a critical view towards shale gas exploitation.

Given the recent turbulence on the European gas market, the need for Europe’s natural gas autonomy is being discussed more than ever. To satisfy gas consumers’ demands, the exploration and exploitation of Europe’s unconventional gas resources, such as shale gas, is an oft-suggested alternative to gas imports.
Even though Austria has material resources of shale gas, Austrian policy-makers tend to take a critical view to efforts to exploit shale gas resources within Austria.

Shale gas and how to exploit it

Shale gas is a form of natural gas that is trapped within a depth of 1,500 to 3,000 metres beneath the surface within shale formations of the so-called source rock. Due to the tight and impermeable nature of source rock, shale gas accumulates within small pores and fissures of the bedrock (so-called unconventional resources as opposed to natural gas formations that accumulate in large reservoirs).

To release the trapped gas, a mining technique called hydraulic fracturing (“fracking”) was developed. Frac-fluid, consisting of water, sand and chemical additives, is inserted with extremely high pressure into a drilling hole, fracturing the bedrock and thereby creating pathways for the natural gas.

Critics of this technique argue that fracking may have a severe detrimental impact on the environment, especially as the frac-fluid contains chemical substances that may drain and pollute ground water resources. These concerns led to a pan-European discussion whether fracking should be subject to a mandatory environmental impact assessment (“EIA”).

European legislation

Under the EU’s directive on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment as of 13 December 2011 (2011/92/EU; EIA-Directive) member states must scrutinise certain intended projects (listed in Annex I of the EIA-Directive) for their environmental and public health effects. The results of the wide consulting procedure conducted during the EIA (including the interested public and experts of all affected fields of science) will form the basis for the authority’s decision whether to licence the intended project. Under the EIA-Directive, projects for the extraction of natural gas exceeding 500 cubic meters/day are subject to a mandatory EIA. However, fracking projects often cannot be subsumed under this legal test as the average amount of shale gas gathered through fracking mostly remains under this threshold.

The heavy criticism with regard to the effects of fracking also induced a debate in the European Parliament whether to enact a mandatory EIA for fracking projects. With a slight majority, in October 2013 the European Parliament passed an amendment to the EIADirective under which the exploration and extraction of shale gas by fracking shall be subject to a mandatory EIA, regardless of the amount extracted. However, the Council did not approve the proposed amendment. Therefore, the most recent amendment of the EIA–Directive (2014/52/EU) leaves the European legislation on fracking unaltered. As before, member states enjoy the discretionary right to decide whether deep-drilling projects, such as exploiting shale gas by fracking, shall be subject to an EIA.

Consequentially, on 22 January 2014 the Commission released a recommendation (2014/70/EU) in which it sets out minimum principles that should be taken into account by member states when applying or adapting their regulations on fracking and the exploration of shale gas. Among others, the Commission suggests that member states prepare a strategic environmental assessment prior to granting licences for exploration and/or exploitation of shale gas and ensure that an EIA is carried out. However, as this recommendation is not binding, the member states have discretion whether to follow the Commission’s proposals.

The Austrian legal framework

With a recent amendment (BGBl I No 77/2012) to the Austrian Environmental Impact Assessment Act (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz “UVP-G”), Austria opted for an obligatory EIA for fracking projects. However, the Austrian provision is ambiguous as to the scope of its application, leaving it unclear whether only the process of fracturing or already the exploration of unconventional gas resources and respective test drillings are subject to an EIA.

Based on the materials to the amendment, it can be inferred that all activities pertaining to the exploitation of unconventional gas resources are subject to an EIA. Therefore, already exploratory and test drillings for a future exploitation by fracking must be licensed under the UVP-G.
This wide scope of applicability of the UVP-G has led to criticism of stakeholders of the energy industry. They argue that no severe environmental impacts may be expected from exploratory test drillings, especially as frac-fluid is not used at this stage. Still, there is a wide political consensus that fracking projects should be subject to a strict assessment; some politicians also argue for a total prohibition (as discussed in Voralberg with connection to fracking projects at the Bodensee/Lake of Constance).

The mandatory EIA has already claimed its first victim. Following the enactment, the Austrian energy undertaking OMV decided to cease its plans to exploit a shale gas resource in Lower Austria due to economic inefficiency. Also due to the political environment, possible future projects face a strong headwind.

Conclusion

With the enactment of the mandatory EIA for fracking projects, Austria expressed its commitment to preserve the environment against possible adverse effects connected with the fracking technique. However, it can be discussed whether it was appropriate to apply the EIA requirement to mere exploration activities. By enacting such strict provisions, Austria seems to be inhibiting attempts to explore and exploit shale gas resources in Austria. This legislation seems adverse to European and national efforts to increase energy autonomy.

By enacting strict provisions concerning the licencing of fracturing projects, Austria seems to inhibit attempts to explore and exploit shale gas resources, which might have adverse effects on efforts to increase energy autonomy.

Umweltverträglichkeitsprüfung für Fracking-Projekte: Europäische und österreichische Perspektiven

Das Hydraulische Frakturieren (“Fracking”) ist ein in letzter Zeit häufig und kontrovers diskutiertes Verfahren zur Schiefergasgewinnung. Obwohl sich der Europäische Rat gegen eine verpflichtende Umweltverträglichkeitsprüfung für Fracking-Projekte ausgesprochen hat, steht Österreich der Gewinnung von Schiefergas kritisch gegenüber.

Die momentanen Turbulenzen am europäischen Gasmarkt haben die Diskussionen über die Zukunft der europäischen Energieversorgung aufflammen lassen. Um eine gewisse Unabhängigkeit von Erdgasimporten zu erreichen, werden Methoden alternativer Bedarfsdeckung, etwa die Aufschließung heimischer, unkonventioneller Gasressourcen ins Treffen geführt.
Obwohl Österreich bedeutende Schiefergasvorkommen aufweist, steht die österreichische poltische Großwetterlage der Erschließung dieser Ressource kritisch gegenüber.

Was ist Schiefergas und wie wird es gewonnen?

Schiefergas ist eine Form natürlichen Erdgases, das in einer Tiefe von circa 1.500 bis 3.000 Metern in Muttergesteinsformationen auftritt. Anders als sogenannte konventionelle Gasressourcen kumuliert sich das Schiefergas nicht in großen Erdgasfallen sondern sammelt sich in kleinen Poren und Sprüngen des Grundgesteins.

Diese unkonventionellen Gaslagerstätten können mit einer eigens hierfür entwickelten Bergbautechnik, nämlich Fracking, erschlossen werden. Hierfür wird sogenannte Frac-Flüssigkeit, die aus Wasser, Sand und chemischen Zusätzen besteht, unter hohem Druck in ein Bohrloch eingepumpt, mit dem Ziel das Grundgestein aufzusprengen und so die Schiefergasvorkommen zu lösen.

Kritiker dieser Methode behaupten, dass Fracking die Umwelt dadurch belasten könnte, dass kontaminierte Frac-Flüssigkeit versickert und in das Grundwasser tritt. Diese Umweltbedenken führten zu einer europaweiten Debatte, ob und inwiefern Fracking-Projekte einer verpflichtende Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden sollten.

Die europäische Gesetzeslage

Gemäß der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung von bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 13. Dezember 2011 (2011/92/EU) („UVP-Richtlinie“) haben Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass im Zuge eines Genehmigungsverfahrens von bestimmten Projekten (nämlich solche die im Anhang 1 zur UVP-Richtlinie gelistet werden) die Auswirkungen auf Umwelt und menschliche Gesundheit die von diesen Projekten ausgehen, geprüft werden müssen. Die Ergebnisses eines in diesem Zuge durchgeführten Konsultationsmechanismus, an dem einerseits die interessierte Öffentlichkeit und andererseits Sachverständige aller betroffenen Wissenschaftsgebiete eingebunden werden, bilden die Grundlage für die Behördenentscheidung, ob das geplante Projekt genehmigt werden kann. Nach der UVP-Richtlinie unterliegen Projekte zur Gewinnung von Erdgas mit Fördermengen von mehr als 500.000 m³ pro Tag einer verpflichtenden UVP. Die durchschnittliche Fördermenge die mittels Fracking gewonnen wird, liegt jedoch regelmäßig unter diesem Schwellenwert, so dass unter der UVP-Richtlinie idR keine verpflichtende UVP für Fracking Projekte durchzuführen ist.

Die zum Teil heftige Kritik in Bezug auf die potentiellen Umweltauswirkungen von Fracking, führte zu einer Debatte im Europäischen Parlament, ob eine von der Fördermenge unabhängige, generelle UVP für sämtliche Fracking Projekte vorgesehen werden soll. Im Oktober 2013 nahm das Europäische Parlament mit geringer Mehrheit eine Änderung zur UVP-Richtlinie an, wodurch jede Aufschließung und der Abbau von Schiefergas durch Fracking einer verpflichtenden UVP unterzogen werden sollte. Anschließend wurde die Novelle zur UVP-Richtlinie jedoch vom Rat nicht angenommen. In der kürzlich kundgemachten Novelle zur UVP-Richtlinie (2014/52/EU) wurde daher kein entsprechender Tatbestand einer generellen UVP-Pflicht für Fracking Projekte eingeführt. Wie bislang steht es Mitgliedstaaten offen zu entscheiden, ob Tiefbohr-Projekte, wie etwa die Gewinnung von Schiefergas durch Fracking, einer verpflichtenden UVP unterliegen soll, auch wenn die in der Richtlinie genannten Schwellenwerte nicht überschritten werden.

Am 22. Januar 2014 hat die Kommission schließlich eine Empfehlung (2014/70/EU) veröffentlicht, in welcher Kriterien, die im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens von Fracking-Projekten bzw in den entsprechenden nationalen Gesetzen einbezogen werden sollen, gelistet werden. Unter anderem schlägt die Kommission vor, dass die Mitgliedstaaten vor Genehmigung von Projekten zur Aufschließung und/oder Gewinnung von Schiefergas eine strategische Umweltprüfung und eine UVP durchführen sollen. Diese Empfehlung ist jedoch rechtlich nicht bindend, die Mitgliedstaaten können frei entscheiden, ob sie den Vorschlägen der Kommission Folge leisten.

Die österreichischen Rechtslage

Österreich führte mit der Novelle BGBl I 77/2012 zum österreichischen Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (“UVP-G”) eine obligatorische UVP für Fracking-Projekte ein. Aufgrund der uneindeutigen Formulierung des UVP-Tatbestandes besteht ein gewisser Interpretationsspielraum ob lediglich das hydraulische Aufbrechen selbst oder bereits Erkundungsbohrungen zum Aufsuchen von unkonventionellen Gasressourcen und entsprechende Testbohrungen einer UVP unterliegen sollen.

Basierend auf den Gesetzesmaterialien ist davon auszugehen, dass für alle Aktivitäten, die der Gewinnung von unkonventionellen Gasressourcen dienen, eine UVP durchgeführt werden muss. Dementsprechend unterfallen bereits die Explorationsarbeiten bzw Testbohrungen in Bezug auf unkonventionelle Schiefergasvorkommen, die anschließend mittels Fracking erschlossen werden sollen, einer zwingenden UVP.

Dieser weite Anwendungsbereich des UVP-G führte zu entsprechender Kritik, insb der Energieindustrie. Es wurde argumentiert, dass im Zuge von Explorationsarbeiten und Testbohrungen mit keinen schwerwiegenden Umweltauswirkungen zu rechnen ist, insb da in diesem Projektstadium keine Frac-Flüssigkeit zur Anwendung kommt. Auf politischer Ebene besteht jedoch ein weitgehender Konsens, dass in Bezug auf Fracking-Projekte strenge Genehmigungskriterien anzusetzen sind; teilweise wird sogar ein völliges Verbot dieser Fördermethode diskutiert (etwa in Vorarlberg in Bezug auf Fracking-Projekte am Bodensee).

Die Einführung einer verpflichtenden UVP führte zur Einstellung eines geplanten Fracking-Projektes der OMV zur Gewinnung von Schiefergas in Niederösterreich aufgrund von Unwirtschaftlichkeit. Aufgrund der politischen Großwetterlage in Bezug auf die Schiefergasförderung haben Projektwerber auch zukünftig mit einigen Hürden bei der Genehmigung von Fracking-Projekten zu rechnen.

Schlussfolgerung

Mit dem Inkrafttreten der verpflichtenden UVP für Fracking-Projekte, stellte Österreich klar, dass die Umweltauswirkungen der Schiefergasgewinnung mittels Fracking einer genauen Untersuchung unterzogen werden. Inwiefern bereits Explorations- und Aufschließungsarbeiten einer zwingenden UVP bedürfen, erscheint jedoch diskussionswürdig. Die UVP-Pflicht für Fracking-Projekte führt nicht nur dazu, dass Projektwerber mit hohen Genehmigungshürden zu rechnen haben, sondern bedeutet auch, dass Schiefergasförderung in Österreich wohl keinen bedeutenden Beitrag am Weg zu Europas Energieunabhängigkeit liefern kann.

Durch strenge Genehmigungsvoraussetzung von Fracking-Projekten ist davon auszugehen, dass die Schiefergasförderung in Österreich wohl keinen bedeutenden Beitrag am Weg zur Energieunabhängigkeit liefern kann.