EU & Competition

Dawn Raids on a Competitor’s Business Premises: Admissible Protection Against Activities of Public Administration Bodies

The Czech Supreme Administrative Court has admitted the possibility of legal protection against dawn raids during administrative proceedings conducted by an administrative body. Is the court’s approach enough in light of recent ECHR judgments?

The Supreme Admin­is­tra­tive Court of the Czech Repub­lic (SAC) has dis­missed a cas­sa­tion com­plaint of the com­peti­tor against a deci­sion of a region­al court, which dealt with a case in which the com­peti­tor, on the grounds of an action against the unlaw­ful action of an admin­is­tra­tion body, demand­ed pro­tec­tion against dawn raids on the competitor’s busi­ness premis­es and claimed the return of all doc­u­ments obtained dur­ing the dawn raid.

A few weeks lat­er, the Euro­pean Court for Human Rights (ECHR) issued a judg­ment on the unlaw­ful­ness of the dawn raid of the Office for the Pro­tec­tion of Com­pe­ti­tion (Office) with­out the court’s approval in anoth­er Czech case1.

Unlawful dawn raids?

In the cas­sa­tion com­plaint, the claimant object­ed that offi­cials of the Office invad­ed its pri­vate premis­es only on the ground of a noti­fi­ca­tion of the com­mence­ment of admin­is­tra­tive pro­ceed­ings, and with­out pri­or approval of a court. Dur­ing the inves­ti­ga­tion, the Office’s offi­cials entered the premis­es and offices of the claimant and read the email com­mu­ni­ca­tion of its employ­ees and oth­er inter­nal mate­ri­als and doc­u­ments. They then removed many such mate­ri­als and doc­u­ments. The claimant regard­ed these actions as an inter­fer­ence with its right to pri­va­cy and the invi­o­la­bil­i­ty of a dwelling and of cor­re­spon­dence, as guar­an­teed by Art. 8 para. 2 of the Euro­pean Con­ven­tion on Human Rights and Char­ter of Rights and Free­doms (Char­ter).

The claimant’s arguments

The claimant referred to rel­e­vant deci­sions of the Con­sti­tu­tion­al Court, espe­cial­ly judg­ment Pl. ÚS 309 and the deci­sion of The Euro­pean Court for Human Rights on Colas, where the court held the con­trol of the com­pe­ti­tion body in the seats and branch­es of the legal enti­ties, with­out the pri­or con­sent of the court, a breach of art. 8 of the Char­ter.

Powers of the Office

The SAC said that, with respect to the exten­sive pow­ers of the Office dur­ing the inves­ti­ga­tion, the unlaw­ful inves­ti­ga­tion may inter­fere with many con­sti­tu­tion­al­ly guar­an­teed rights of a com­peti­tor, espe­cial­ly the right to gen­er­al pro­tec­tion of its pri­va­cy. On the grounds of Act No. 1432001 Coll, on the pro­tec­tion of com­pe­ti­tion (Act on the Pro­tec­tion of Com­pe­ti­tion), the Office has exten­sive­ly defined pow­ers that it may use dur­ing an inves­ti­ga­tion. Accord­ing to the Act, under­tak­ings must sub­mit to the inves­ti­ga­tion of the Office in its busi­ness premis­es.

For the pur­pose of inves­ti­ga­tions on busi­ness premis­es, the Office’s offi­cials may access such premis­es, open locked cab­i­nets and cas­es and oth­er­wise gain access to busi­ness records.

Supremacy of the action against decision of an administrative body

From the prac­tice of the SAC (eg, 2 Aps 3/2004), in an action against the deci­sion of an admin­is­tra­tive body and an action against an unlaw­ful action of an admin­is­tra­tion body, the first pre­vails. Suc­cess­ful­ly fil­ing an action against an unlaw­ful action of an admin­is­tra­tion body is pos­si­ble only when there is no pos­si­bil­i­ty to file an action against the deci­sion of an admin­is­tra­tive body. Thus, a par­tic­i­pant in a pro­ceed­ing may not choose which action it con­sid­ers more suit­able.

In the above case, the claimant had no right to seek legal pro­tec­tion by fil­ing an action against an unlaw­ful action of an admin­is­tra­tion body because, in a pro­ceed­ing against an unlaw­ful action, there is no pos­si­bil­i­ty to review the legal­i­ty of indi­vid­ual pro­ce­dur­al acts in the com­menced admin­is­tra­tive pro­ceed­ing; the SAC would inter­fere with the admin­is­tra­tive pro­ceed­ing before its end.

Two possibilities

Accord­ing to the SAC, for a deci­sion about the legal pro­tec­tion of the com­peti­tor, it is impor­tant whether the inves­ti­ga­tion was (i) exe­cut­ed dur­ing a com­menced admin­is­tra­tive pro­ceed­ing, which is closed by deci­sion, or (ii) out of any pro­ceed­ing. In the first case, if the com­peti­tor was found guilty and penalised, it has an oppor­tu­ni­ty to seek review of the legal­i­ty of the exe­cu­tion of the inves­ti­ga­tion by the pub­lic admin­is­tra­tion bod­ies under Art. 65 of the Admin­is­tra­tive Pro­ceed­ing Code (APC).

In the sec­ond case, the claimant may file an action against the unlaw­ful action of an admin­is­tra­tion body under Art. 82 of the APC. Nev­er­the­less, it was clear in this case that the con­test­ed inves­ti­ga­tion was exe­cut­ed dur­ing a law­ful admin­is­tra­tive pro­ceed­ing.

The third way

Accord­ing to the SAC, the claimant may have used the review of legal­i­ty of dawn raids with an action against the deci­sion of an admin­is­tra­tive body, if it were found guilty and penalised. If the Office decid­ed, for exam­ple, that the claimant did not vio­late the law and dis­con­tin­ued the pro­ceed­ing, the claimant would also have the oppor­tu­ni­ty to file the action, but judi­cial review of its legal­i­ty would be exclud­ed because the court would exam­ine only the rea­sons for the dis­con­tin­u­ance of the pro­ceed­ing. This cre­ates a gap in pro­tec­tion against the activ­i­ties of pub­lic admin­is­tra­tion bod­ies.

Nev­er­the­less, the SAC admit­ted the pos­si­bil­i­ty of using a pro­ce­dure under Act No. 82/1998 Coll. on lia­bil­i­ty for dam­age incurred dur­ing a pub­lic author­i­ty action, which enables claims for mate­r­i­al or imma­te­r­i­al dam­ages.

Successfully filing an action against an unlawful action of an administration body is possible only when there is no possibility to file an action against the decision of an administrative body. But this approach is not in line with the recent (still indefinite) ECHR judgment.

1
How­ev­er, legal grounds of this case were dif­fer­ent to the SAC case referred to in this arti­cle.

Šetření v obchodních prostorách soutěžitele: Přípustná ochrana proti činnosti správních orgánů

Nejvyšší správní soud připustil možnost právní ochrany proti provedení šetření v obchodních prostorách soutěžitele během správního řízení prováděného správním orgánem. Reflektuje dostatečně tento přístup nedávné rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva?

NSS České repub­liky (NSS) zamítl kasační stížnost soutěžitele pro­ti rozhod­nutí Kra­jského soudu v Brně (KS), když posu­zo­val pří­pad, kdy se soutěži­tel (i) domáhal ochrany před prove­dením neohlášeného šetření v jeho obchod­ních pros­torách a (ii) požadoval navrá­cení všech doku­men­tů získaných v průběhu toho­to šetření na zák­ladě žalo­by pro­ti nezákon­né­mu zásahu správního orgánu.

O pár týd­nů později vydal Evrop­ský soud pro lid­ská prá­va (ESLP) rozhod­nutí v jiném pří­padu, který se tak­též týkal České repub­liky. V něm kon­sta­to­val, že neohlášené šetření Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) bez před­chozího souh­la­su soudu je nezákon­né1.

Nezákonné šetření?

V kasační stížnos­ti stěžo­va­tel namí­tal, že pra­cov­ní­ci ÚOHS vtrhli do jeho obchod­ních pros­tor bez před­chozího soud­ního přiv­olení, pouze na zák­ladě přípisu ozna­mu­jícího zahá­jení správního řízení. Během šetření úřed­ní­ci vstupo­vali do pros­tor kanceláří stěžo­vatele, četli emailovou komu­nikaci jeho pra­cov­níků a další interní mater­iá­ly a doku­men­ty stěžo­vatele. Násled­ně si celou řadu e-mailových zpráv a kopií dalších doku­men­tů odnes­li. V tom­to pos­tupu stěžo­va­tel spatřo­val zásah zejmé­na do jeho práv na soukromí, nedotknutel­nost oby­dlí a kore­spon­dence, zaručených jak ÚOLPZS (čl. 8, odst. 2) tak LZPS.

Argumenty žalobce

V této sou­vis­losti stěžo­va­tel odka­zo­val na sou­vise­jící judikatu­ru Ústavního soudu ohled­ně prá­va na soukromí a nedotknutel­nos­ti oby­dlí (zejm. nálezy ÚS Pl. ÚS 309) a rozhod­nutí ESLP ve věci Colas, jenž shledal kon­trolu soutěžního orgánu v sídlech a pobočkách právnick­ých osob bez před­chozího soud­ního souh­la­su jako porušení čl. 8 Úmlu­vy.

Pravomoci Úřadu

NSS kon­sta­to­val, že s ohle­dem na rozsáh­lé zákonem stanovené pravo­mo­ci ÚOHS během neohlášeného šetření může ÚOHS během prováděného neohlášeného šetření na místě zasa­ho­vat do řady ústavnou zaručených práv soutěžitele, včet­ně práv na všeobec­nou ochranu jeho svo­bod­né sféry. Na zák­ladě zákona č. 1432001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (ZOHS), má ÚOHS exten­zivně defi­no­vané pravo­mo­ci, kterých může užít během vyšetřování. Dle ZOHS jsou soutěžitelé povin­ni podro­bit se šetření Úřadu ve svých obchod­ních pros­torách.

V rám­ci neohlášeného šetření jsou zaměst­nan­ci ÚOHS oprávněni vstupo­vat do obchod­ních pros­tor soutěžitelů, otevírat uza­mčené skříně nebo schránky a jinak si sjed­nat příst­up k obchod­ním záz­namům.

Nadřazenost žaloby proti rozhodnutí

Z judikatu­ry NSS (např. 2 Aps 3/2004) vyplývá, že ve vztahu mezi žalobou pro­ti rozhod­nutí správního orgánu a žalobou pro­ti nezákon­né­mu zásahu správního orgánu na zák­ladě § 82 zákona č. 1502002 Sb., soud­ního řádu správního (SŘS) má před­nost žalo­ba pro­ti rozhod­nutí dle § 65 SŘS. Možnost úspěšně podat žalobu pro­ti nezákon­né­mu zásahu nas­tupu­je teprve tehdy, pokud žalo­ba pro­ti rozhod­nutí nepři­padá v úvahu. Účast­ník řízení tedy nemůže volit, kter­ou z těch­to žalob bude považo­vat za výhod­nější a které soud­ní řízení bude podanou žalobu ini­cio­vat.

S ohle­dem na výše uve­dené se stěžo­va­tel nemohl domáhat právní ochrany podání žalo­by pro­ti nezákon­né­mu zásahu správního orgánu, pro­tože v řízení o žalobě na ochranu před nezákon­ným zása­hem nelze přezk­oumá­vat zákon­nost jed­notlivých pro­ces­ních úkonů prove­dených správním orgánem v zahá­jeném správním řízení, jelikož by tím správní soud zasa­ho­val do správního řízení před jeho ukončením.

Dvě možnosti

Pro posouzení obrany dotčeného soutěžitele je podle NSS důležité, zda neohlášené šetření bylo prove­de­no (i) v rám­ci zahá­jeného správního řízení, které bude ukončeno vydáním rozhod­nutí, nebo (ii) mimo rámec jakéhoko­liv řízení. V prvním pří­padě, kdy byl na kon­ci správního řízení stěžo­va­tel uznán vin­ným a sankcionován za spáchaný delikt, měl by možnost domáhat se přezku­mu zákon­nos­ti prove­dení šetření na zák­ladě žalo­by pro­ti rozhod­nutí správního orgánu dle § 65 SŘS.

V druhém pří­padě mohou soutěžitelé, kteří nej­sou účast­níky správního řízení, podat žalobu pro­ti nezákon­né­mu zásahu správního orgánu dle čl. 82 SŘS. V daném pří­padě však bylo nes­porné, že napadené šetření ÚOHS bylo prove­de­no v rám­ci řád­ně zahá­jeného správního řízení. Stěžo­va­tel tedy nebyl oprávněn podat žalobu pro­ti nezákon­né­mu zásahu dle § 82 SŘS.

Třetí cesta

Dle NSS exis­tu­je i třetí ces­ta obrany pro­ti zásahu správního orgánu. V pří­padě, že by ÚOHS dospěl k závěru, že se stěžo­va­tel správního delik­tu nedo­pustil a rozhodl by o zas­tavení řízení, mohl by sice stěžo­va­tel také mohl podat žalobu pro­ti rozhod­nutí dle § 65 SŘS. Soud by však zkoumal rozhod­nutí pouze z hlediska, zda byly dány důvody pro zas­tavení či niko­liv, přezkum zákon­nos­ti neohlášeného šetření by tak byl fak­ticky vyloučen. Tím­to výk­la­dem však vzniká mez­era při posky­tování právní ochrany před čin­nos­tí veře­jné správy v pří­padě soutěžitelů, pro­ti kterým bylo správní řízení zas­taveno.

NSS však při­pustil možnost soud­ní obrany takových soutěžitelů pro­ti pos­tupu správního orgánu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpověd­nos­ti za ško­du způ­sobe­nou při výkonu veře­jné moci. Dle toho­to před­pisu se lze žalobou domáhat náhrady jak mater­iál­ní, tak nema­ter­iál­ní újmy způ­sobené nesprávným úřed­ním pos­tu­pem.

Nedostatečná ochrana

Bohužel ani jed­na z možnos­tí však nedává vyšetřo­vaným soutěžitelům možnost okamžité soud­ní obrany, jak to vyžadu­jí evrop­ské soudy v pří­padech neohlášeného šetření prove­deného bez před­chozího soud­ního souh­la­su.

Je pro­to na zvážení NSS, aby pře­hod­notil svůj součas­ný výk­lad možnos­ti použití žalo­by pro­ti nezákon­né­mu zásahu dle § 82 SŘS. V pří­padě, že by umožnil vyšetřo­vaným soutěžitelům použít obrany na zák­ladě toho­to ustanovení, nebyl by pro neohlášená šetření ÚOHS nezbyt­ný před­chozí souh­las soudu2.

ÚOHS je oprávněn provádět neohlášená šetření na místě bez předchozího souhlasu soudu. Tento přístup však není v souladu s nedávným rozhodnutím ESPL, který rozhodl opačně. Napravit tento stav by se dal v případě, že by šetření soutěžitelé měli možnost okamžitého soudního přezkumu. Dle popisovaného rozsudku NSS použití žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 SŘS je však přípustné pouze v případě, kdy je vyloučeno podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. SŘS, což účastníci netuší až do vydání rozhodnutí. Účastníci řízení tak nemají možnost okamžitého soudního přezkumu jednání ÚOHS v rámci neohlášeného šetření na místě. Leda by NSS změnil svůj výklad možnosti použití § 82 SŘS.

1
Právní okol­nos­ti toho­to rozhod­nutí však byly jiné než u pří­padu pro­jed­ná­vaného před NSS.
2
Viz roz­sudek T-521/11 Deutsche Bahn v Com­mis­sion.