EU & Competition

Dawn Raids on a Competitor’s Business Premises: Admissible Protection Against Activities of Public Administration Bodies

The Czech Supreme Administrative Court has admitted the possibility of legal protection against dawn raids during administrative proceedings conducted by an administrative body. Is the court’s approach enough in light of recent ECHR judgments?

The Supreme Administrative Court of the Czech Republic (SAC) has dismissed a cassation complaint of the competitor against a decision of a regional court, which dealt with a case in which the competitor, on the grounds of an action against the unlawful action of an administration body, demanded protection against dawn raids on the competitor’s business premises and claimed the return of all documents obtained during the dawn raid.

A few weeks later, the European Court for Human Rights (ECHR) issued a judgment on the unlawfulness of the dawn raid of the Office for the Protection of Competition (Office) without the court’s approval in another Czech case1.

Unlawful dawn raids?

In the cassation complaint, the claimant objected that officials of the Office invaded its private premises only on the ground of a notification of the commencement of administrative proceedings, and without prior approval of a court. During the investigation, the Office’s officials entered the premises and offices of the claimant and read the email communication of its employees and other internal materials and documents. They then removed many such materials and documents. The claimant regarded these actions as an interference with its right to privacy and the inviolability of a dwelling and of correspondence, as guaranteed by Art. 8 para. 2 of the European Convention on Human Rights and Charter of Rights and Freedoms (Charter).

The claimant’s arguments

The claimant referred to relevant decisions of the Constitutional Court, especially judgment Pl. ÚS 3/09 and the decision of The European Court for Human Rights on Colas, where the court held the control of the competition body in the seats and branches of the legal entities, without the prior consent of the court, a breach of art. 8 of the Charter.

Powers of the Office

The SAC said that, with respect to the extensive powers of the Office during the investigation, the unlawful investigation may interfere with many constitutionally guaranteed rights of a competitor, especially the right to general protection of its privacy. On the grounds of Act No. 143/2001 Coll, on the protection of competition (Act on the Protection of Competition), the Office has extensively defined powers that it may use during an investigation. According to the Act, undertakings must submit to the investigation of the Office in its business premises.

For the purpose of investigations on business premises, the Office’s officials may access such premises, open locked cabinets and cases and otherwise gain access to business records.

Supremacy of the action against decision of an administrative body

From the practice of the SAC (eg, 2 Aps 3/2004), in an action against the decision of an administrative body and an action against an unlawful action of an administration body, the first prevails. Successfully filing an action against an unlawful action of an administration body is possible only when there is no possibility to file an action against the decision of an administrative body. Thus, a participant in a proceeding may not choose which action it considers more suitable.

In the above case, the claimant had no right to seek legal protection by filing an action against an unlawful action of an administration body because, in a proceeding against an unlawful action, there is no possibility to review the legality of individual procedural acts in the commenced administrative proceeding; the SAC would interfere with the administrative proceeding before its end.

Two possibilities

According to the SAC, for a decision about the legal protection of the competitor, it is important whether the investigation was (i) executed during a commenced administrative proceeding, which is closed by decision, or (ii) out of any proceeding. In the first case, if the competitor was found guilty and penalised, it has an opportunity to seek review of the legality of the execution of the investigation by the public administration bodies under Art. 65 of the Administrative Proceeding Code (APC).

In the second case, the claimant may file an action against the unlawful action of an administration body under Art. 82 of the APC. Nevertheless, it was clear in this case that the contested investigation was executed during a lawful administrative proceeding.

The third way

According to the SAC, the claimant may have used the review of legality of dawn raids with an action against the decision of an administrative body, if it were found guilty and penalised. If the Office decided, for example, that the claimant did not violate the law and discontinued the proceeding, the claimant would also have the opportunity to file the action, but judicial review of its legality would be excluded because the court would examine only the reasons for the discontinuance of the proceeding. This creates a gap in protection against the activities of public administration bodies.

Nevertheless, the SAC admitted the possibility of using a procedure under Act No. 82/1998 Coll. on liability for damage incurred during a public authority action, which enables claims for material or immaterial damages.

Successfully filing an action against an unlawful action of an administration body is possible only when there is no possibility to file an action against the decision of an administrative body. But this approach is not in line with the recent (still indefinite) ECHR judgment.

1
However, legal grounds of this case were different to the SAC case referred to in this article.

Šetření v obchodních prostorách soutěžitele: Přípustná ochrana proti činnosti správních orgánů

Nejvyšší správní soud připustil možnost právní ochrany proti provedení šetření v obchodních prostorách soutěžitele během správního řízení prováděného správním orgánem. Reflektuje dostatečně tento přístup nedávné rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva?

NSS České republiky (NSS) zamítl kasační stížnost soutěžitele proti rozhodnutí Krajského soudu v Brně (KS), když posuzoval případ, kdy se soutěžitel (i) domáhal ochrany před provedením neohlášeného šetření v jeho obchodních prostorách a (ii) požadoval navrácení všech dokumentů získaných v průběhu tohoto šetření na základě žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu.

O pár týdnů později vydal Evropský soud pro lidská práva (ESLP) rozhodnutí v jiném případu, který se taktéž týkal České republiky. V něm konstatoval, že neohlášené šetření Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) bez předchozího souhlasu soudu je nezákonné1.

Nezákonné šetření?

V kasační stížnosti stěžovatel namítal, že pracovníci ÚOHS vtrhli do jeho obchodních prostor bez předchozího soudního přivolení, pouze na základě přípisu oznamujícího zahájení správního řízení. Během šetření úředníci vstupovali do prostor kanceláří stěžovatele, četli emailovou komunikaci jeho pracovníků a další interní materiály a dokumenty stěžovatele. Následně si celou řadu e-mailových zpráv a kopií dalších dokumentů odnesli. V tomto postupu stěžovatel spatřoval zásah zejména do jeho práv na soukromí, nedotknutelnost obydlí a korespondence, zaručených jak ÚOLPZS (čl. 8, odst. 2) tak LZPS.

Argumenty žalobce

V této souvislosti stěžovatel odkazoval na související judikaturu Ústavního soudu ohledně práva na soukromí a nedotknutelnosti obydlí (zejm. nálezy ÚS Pl. ÚS 3/09) a rozhodnutí ESLP ve věci Colas, jenž shledal kontrolu soutěžního orgánu v sídlech a pobočkách právnických osob bez předchozího soudního souhlasu jako porušení čl. 8 Úmluvy.

Pravomoci Úřadu

NSS konstatoval, že s ohledem na rozsáhlé zákonem stanovené pravomoci ÚOHS během neohlášeného šetření může ÚOHS během prováděného neohlášeného šetření na místě zasahovat do řady ústavnou zaručených práv soutěžitele, včetně práv na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry. Na základě zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (ZOHS), má ÚOHS extenzivně definované pravomoci, kterých může užít během vyšetřování. Dle ZOHS jsou soutěžitelé povinni podrobit se šetření Úřadu ve svých obchodních prostorách.

V rámci neohlášeného šetření jsou zaměstnanci ÚOHS oprávněni vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, otevírat uzamčené skříně nebo schránky a jinak si sjednat přístup k obchodním záznamům.

Nadřazenost žaloby proti rozhodnutí

Z judikatury NSS (např. 2 Aps 3/2004) vyplývá, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu na základě § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (SŘS) má přednost žaloba proti rozhodnutí dle § 65 SŘS. Možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které soudní řízení bude podanou žalobu iniciovat.

S ohledem na výše uvedené se stěžovatel nemohl domáhat právní ochrany podání žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu, protože v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem nelze přezkoumávat zákonnost jednotlivých procesních úkonů provedených správním orgánem v zahájeném správním řízení, jelikož by tím správní soud zasahoval do správního řízení před jeho ukončením.

Dvě možnosti

Pro posouzení obrany dotčeného soutěžitele je podle NSS důležité, zda neohlášené šetření bylo provedeno (i) v rámci zahájeného správního řízení, které bude ukončeno vydáním rozhodnutí, nebo (ii) mimo rámec jakéhokoliv řízení. V prvním případě, kdy byl na konci správního řízení stěžovatel uznán vinným a sankcionován za spáchaný delikt, měl by možnost domáhat se přezkumu zákonnosti provedení šetření na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 SŘS.

V druhém případě mohou soutěžitelé, kteří nejsou účastníky správního řízení, podat žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle čl. 82 SŘS. V daném případě však bylo nesporné, že napadené šetření ÚOHS bylo provedeno v rámci řádně zahájeného správního řízení. Stěžovatel tedy nebyl oprávněn podat žalobu proti nezákonnému zásahu dle § 82 SŘS.

Třetí cesta

Dle NSS existuje i třetí cesta obrany proti zásahu správního orgánu. V případě, že by ÚOHS dospěl k závěru, že se stěžovatel správního deliktu nedopustil a rozhodl by o zastavení řízení, mohl by sice stěžovatel také mohl podat žalobu proti rozhodnutí dle § 65 SŘS. Soud by však zkoumal rozhodnutí pouze z hlediska, zda byly dány důvody pro zastavení či nikoliv, přezkum zákonnosti neohlášeného šetření by tak byl fakticky vyloučen. Tímto výkladem však vzniká mezera při poskytování právní ochrany před činností veřejné správy v případě soutěžitelů, proti kterým bylo správní řízení zastaveno.

NSS však připustil možnost soudní obrany takových soutěžitelů proti postupu správního orgánu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Dle tohoto předpisu se lze žalobou domáhat náhrady jak materiální, tak nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem.

Nedostatečná ochrana

Bohužel ani jedna z možností však nedává vyšetřovaným soutěžitelům možnost okamžité soudní obrany, jak to vyžadují evropské soudy v případech neohlášeného šetření provedeného bez předchozího soudního souhlasu.

Je proto na zvážení NSS, aby přehodnotil svůj současný výklad možnosti použití žaloby proti nezákonnému zásahu dle § 82 SŘS. V případě, že by umožnil vyšetřovaným soutěžitelům použít obrany na základě tohoto ustanovení, nebyl by pro neohlášená šetření ÚOHS nezbytný předchozí souhlas soudu2.

ÚOHS je oprávněn provádět neohlášená šetření na místě bez předchozího souhlasu soudu. Tento přístup však není v souladu s nedávným rozhodnutím ESPL, který rozhodl opačně. Napravit tento stav by se dal v případě, že by šetření soutěžitelé měli možnost okamžitého soudního přezkumu. Dle popisovaného rozsudku NSS použití žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 SŘS je však přípustné pouze v případě, kdy je vyloučeno podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. SŘS, což účastníci netuší až do vydání rozhodnutí. Účastníci řízení tak nemají možnost okamžitého soudního přezkumu jednání ÚOHS v rámci neohlášeného šetření na místě. Leda by NSS změnil svůj výklad možnosti použití § 82 SŘS.

1
Právní okolnosti tohoto rozhodnutí však byly jiné než u případu projednávaného před NSS.
2
Viz rozsudek T-521/11 Deutsche Bahn v Commission.