EU & Competition

Croatia: Commitments Decisions – The Interplay Between the Insufficient Legal Framework and Procedural Fair Play

Although the commitments decisions are accepted and used in practice, certain legislative drawbacks diminish their efficiency and disrupt the relations within proceedings.

Commitments decisions in Croatian law

Through the last systematic amendments of Croatian competition law from 20091, the legal framework for the use of commitment decisions has been implemented in the national legal system. Although Article 9 of Council Regulation No 1/2003 served as a model, the fine legal mechanics that underlies it has not been completely transferred, which lead to troublesome procedural positions. Namely, the model implies that the party is familiar with the concerns of the authority, from which the following twofold purpose can be understood: (i) ensuring the competent authority that proper measures have been taken to eliminate competition concerns, but also (ii) the possibility of defining an appropriate set of remedies that will prevent long procedural wandering.

But in the context of the Croatian system, the situation is much different.

A solution that causes discomfort

In practice, the option of ending a procedure by assuming commitments was received well2 but the deficient legislative solution has undermined the concept of procedural fair play. Under Article 49 of the Competition Act, after the initiation of the proceedings but before the Statement of Objections, a party to the proceedings may offer its commitment to meet certain conditions and obligations to the Croatian Competition Agency (Agency), to eliminate the negative effects on competition.

Even before the initiating proceedings, the Agency usually takes numerous investigative measures to determine potential infringements. The impossibility to propose measures at that time is understandable because the institution of proceedings is not certain and the procedural roles have not been determined. However, a lack of obligation on the side of the Agency to inform parties of concerns after institution of proceedings, but prior to issuance of Statement of Objections, is harder to understand.

The practical side of the proceedings

The Agency initiates the proceedings with a procedural order from which, as a rule, the qualification of the infringement can hardly be inferred, whereas the infringement does not even have to be fully explained. Therefore, it is entirely possible that the party may not be certain from the very beginning of the Agency’s competition concerns. Moreover, the Agency is not accustomed to holding state-of-play meetings or providing reasoning for its opinion of a case, even though (at least theoretically) the party must be provided with necessary information and data, according to the general principle of the General Administrative Procedure Act.

Delayed and premature offering of measures

Therefore, it is quite likely that the party will first know of concerns only after receiving the Statement of Objections. However, by that time, when the party is actually able to objectively assess its position in the proceedings, it will be already deprived of the possibility to offer commitments.

On the other hand, erratic communication in the proceedings gives rise to additional problems for the party. As long as the party is not fully familiar with the preliminary assessment of the factual position and any possible incriminations in the proceedings, the offering of commitments may be – in a practical sense – viewed as premature. Even if we assume that the Agency will observe fair play and not accept commitments that clearly exceed the potential qualification of the case3, the undertaking is at risk of offering inadequate measures and continuing negotiations on undefined grounds.

In addition, although the quoted Article 49 stipulates that the Agency may accept the assumption of undertaking specific measures only when the infringement is short, practice shows that the indicated precondition has not been examined. Nor have the criteria as to what is to be considered the initial proposal of commitments been defined.

Therefore, in the context of proceedings and offering commitments, the parties are invited to exercise increased caution and proper structuring of the proceedings to avoid being prevented from exercising their rights. Special attention should be paid to (i) carrying out the internal assessment of the case immediately at the start of the proceeding, (ii) demonstrating full cooperation with the Agency, but also to (iii) trying, as soon as possible and by way of appropriate procedural institutions, to remove the latent risk of continuing proceedings under a broad qualification, which does not enable an effective defence and, consequently, offering of commitments.

The framework on commitments decisions can vex a party making its way through the complex proceedings, while a party no familiar with all the restrictions may just as easily let this right slide through its hands due to extremely restrictive and vague terms.

1
The Act entered into force on 1 October 2010.
2
The Croatian Competition Agency has accepted the measures in five proceedings so far.
3
Although in the case against the Viktor Lenac Shipyard, No.: UP⁄I 034-03⁄2013-01⁄003 commitments do not, prima facie, correspond to concerns.

Hrvatska: Preuzimanje mjera: Međuigra manjkavog pravnog okvira i procesnog fair play-a

Iako su odluke kojima se preuzimaju mjere prihvaćene i često korištene u praksi, određene zakonske nedosljednosti umanjuju njihovu učinkovitost i remete odnose unutar postupka.

Odluke kojim se prihvaćaju mjere, uvjeti i rokovi u hrvatskom pravu

Posljednjim sustavnim izmjenama pravila koja uređuju pravo zaštite tržišnog natjecanja iz 2009. godine1mplementiran je pravni okvir kojim se omogućuje donošenje odluka o prihvaćanju mjera danih od strane poduzetnika (kako bi se otklonili negativni učinci postupanja ili propuštanja postupanja na tržišno natjecanje). Iako je nesumnjivo kako je članak 9. Uredbe Vijeća br. 1/2003 poslužio kao model, osjetljiva pravna mehanika koja stoji iza njega nije u potpunosti prenijeta što dovodi do procesno problematičnih pozicija. Naime, odredba koja je poslužila kao uzor implicira da je stranka upoznata sa brigama po tržišno natjecanje kako ih vidi tijelo koje provodi postupak, a to ima poslužiti dvojakoj svrsi: (i) sigurnosti nadležnog tijela da se pravilnim mjerama otklanja briga po tržišno natjecanje, ali i (ii) mogućnosti definiranja mjera koje bi bile u stanju spriječiti otegotno procesno lutanje pri definiranju mjera.

Međutim, u kontekstu hrvatskog uređenja, situacija je značajno drukčija.

Pravni mehanizam koji izaziva nelagodu

U praksi, mogućnost okončavanja postupaka preuzimanjem mjera dočekana je izuzetno dobro2, no manjkavo zakonsko rješenje narušilo je poimanje procesnog fair play-a. Naime, člankom 49. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja propisano je kako nakon pokretanja postupka, a najkasnije prije dostave Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, stranka u postupku može Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja (Agencija) predložiti preuzimanje obveze izvršenja određenih mjera i uvjeta, te rokove u kojima će to učiniti, kako bi se otklonili negativni učinci njezinog postupanja ili propuštanja postupanja na tržišno natjecanje.

Treba imati na umu kako Agencija i prije pokretanja postupka najčešće provodi značajne mjere s ciljem utvrđivanja mogućih povreda. Već iz takvih radnji, poduzetnik, stranka postupka ponekad može zaključiti o ozbiljnosti namjera Agencije. Ipak, dok je nedostatak mogućnosti da se već tada predlože mjere sasvim razumljiv – jer ne postoji izvjesnost pokretanja postupka niti definiranost procesnih uloga – uskraćivanje mogućnosti da se mjere ponude nakon Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku teže je razumljiva.

Praktični aspekt postupka

Agencija postupak počinje zaključkom temeljem kojega je, u pravilu, teško prepoznati kvalifikaciju povrede, dok sama povreda ne mora biti ni do kraja činjenično razložena. Dakle, sasvim je moguće da stranka od samog početka postupka nije sigurna o brigama po tržišno natjecanje kako ih vidi Agencija. Štoviše, Agencija nema običaj održavati procesne supstancijalne [state of play] sastanke na kojima bi uočene brige obrazložila niti daje opširna obrazloženja o svojem viđenju predmeta; iako bi (barem teoretski gledano) stranci trebalo pružiti potrebne obavijesti i podatke, sukladno općoj maksimi Zakona o općem upravnom postupku.

Kasno ili preuranjeno nuđenje mjera

Stoga, ukazuje se sasvim izglednim kako će stranka po prvi puta u postupku biti na detaljan način upoznata s brigama po tržišno natjecanje kad zaprimi Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Međutim, u tom trenutku, kad stranka postaje u mogućnosti po prvi puta objektivno ocijeniti svoju procesnu poziciju, ona je već deprivirana koristiti se mogućnošću preuzimanja mjera.

S druge strane, nepravilna komunikacija u postupku dovodi i do dodatnih problema po stranku. Naime, dok god stranka nije jasno upoznata s preliminarnom ocjenom činjenične pozicije i mogućih inkriminacija u postupku, nuđenje mjera može se – u praktičnom smislu – smatrati preuranjenim. Čak i da uzmemo u obzir kako će Agencija poštivati procesni fair play i neće prihvatiti mjere koje bi očigledno prelazile moguću kvalifikaciju predmeta3, poduzetnik ostaje u opasnosti da nuđenjem neodgovarajućih mjera nastavi ‘pregovore’ s Agencijom na nedefiniranoj osnovi.

Također, iako je citiranim člankom propisano kako Agencija može prihvatiti preuzimanje izvršenja određenih mjera samo u slučaju kratkog trajanja povrede, dosadašnja praksa pokazuje kako se navedeni preduvjet nije posebno ispitivao pri čemu se nisu definirali kriteriji u odnosu na vremensko trajanje povrede.

Stoga, u kontekstu postupka i nuđenja mjera, stranke se pozivaju na povećani oprez i pravilno strukturiranje postupka kako ne bi bile onemogućene u korištenju svojeg značajnog prava. Treba pripaziti posebno na to da se (i) odmah na početku postupka izvrši interna procjena predmeta, (ii) pokaže puna kooperativnost prema Agenciji, ali i da se (iii) nastoji čim prije, putem raspoloživih procesnih instituta, otkloniti latentna opasnost da se postupak nastavi pod širokom kvalifikacijom koja ne omogućuje efektivno nuđenje mjera.

Zakonsko rješenje o preuzimanju mjera može stranci uzrokovati glavobolje dok se probija kroz složeni postupak, dok stranci koja nije upoznata sa svim restrikcijama isto to pravo lako može iscuriti kroz prste radi izuzetno restriktivnih rokova i nejasnih uvjeta.

1
Zakon je stupio na snagu 1. listopada 2010.
2
Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja je prihvatila mjere u pet postupaka do sada.
3
Iako u predmetu protiv brodogradilišta Viktor Lenac, broj: UP/I 034-03/2013-01/003 ne proizlazi, prima facie, bojazan po tržišno natjecanje.