Regulatory

Challenges and opportunities of e-Procurement

Public procurement law as practiced during the last decades has become an obsolescent model. “End-to-end e-procurement” introduces a complete new era of public procurement, providing significant opportunities and challenges for all parties involved.

End-to-end” e-procurement

By adopt­ing the new pub­lic pro­cure­ment direc­tives (“Direc­tives”) in April 2014, the Euro­pean Par­lia­ment com­plet­ed anoth­er impor­tant step towards shift­ing to full (end-to-end) e-pro­cure­ment. The imple­men­ta­tion of end-to-end e-pro­cure­ment, cov­er­ing the use of elec­tron­ic com­mu­ni­ca­tions and trans­ac­tion pro­cess­ing when buy­ing sup­plies and ser­vices or ten­der­ing pub­lic works, is inter alia expect­ed to gen­er­ate sig­nif­i­cant sav­ings, to facil­i­tate and sim­pli­fy pub­lic pro­cure­ment pro­ce­dures, and to fur­ther fos­ter com­pe­ti­tion. How­ev­er, end-to-end e-pro­cure­ment is not sim­ply about imple­ment­ing an IT project and repli­cat­ing the “old” paper based process­es; instead, it marks a sub­stan­tial change in the sys­tem and method­ol­o­gy of pub­lic pro­cure­ment and presents both new chal­lenges and oppor­tu­ni­ties for bid­ders and con­tract­ing author­i­ties.

Gradual implementation

The dig­i­tal­i­sa­tion of the pub­lic pro­cure­ment process involves a wide range of mea­sures, from pub­lish­ing con­tract notices online (e-noti­fi­ca­tion) to elec­tron­ic pay­ment based on the Sin­gle Euro Pay­ment Area (SEPA). The Direc­tives aim at a pro­gres­sive imple­men­ta­tion of end-to-end e-pro­cure­ment. E-noti­fi­ca­tion, which is already avail­able across the EU, will be manda­to­ry as of March 2016. By the same dead­line, all con­tract­ing author­i­ties will be oblig­ed to grant inter­est­ed bid­ders elec­tron­ic access to the (com­plete) ten­der doc­u­men­ta­tion (e-access). Elec­tron­ic sub­mis­sion of offers (e-sub­mis­sion) will be manda­to­ry for cen­tral pur­chas­ing bod­ies (pub­lic bod­ies buy­ing on behalf of oth­er pub­lic buy­ers) by March 2007, while e-sub­mis­sion will become manda­to­ry for all con­tract­ing author­i­ties by Sep­tem­ber 2018.

While the above-men­tioned actions intro­duced by the Direc­tives basi­cal­ly cov­er the pre – award phase, end-to-end e-pro­cure­ment also reach­es the post-award phase by imple­ment­ing e-invoic­ing, which is already manda­to­ry in a num­ber of Mem­ber States such as Den­mark, Swe­den, Fin­land, Italy or Aus­tria. E-invoic­ing will be manda­to­ry in all Mem­ber States by 2020.

Benefits vs. opportunities

Elim­i­na­tion of poten­tial errors

Pro­cure­ment activ­i­ties (includ­ing bud­get­ing, audit­ing, etc) of con­tract­ing author­i­ties and bid­ders are cur­rent­ly based pre­dom­i­nant­ly on “paper” pro­ce­dures. Con­duct­ing paper-based pro­ce­dures not only involves sub­stan­tial efforts and costs for bid­ders and pur­chas­ing enti­ties, but also pro­vides a huge num­ber of poten­tial sources of (for­mal) errors. For­mal errors rep­re­sent essen­tial bur­dens for bid­ders and con­tract­ing author­i­ties when prepar­ing a ten­der or par­tic­i­pat­ing in a ten­der pro­ce­dure. E-pro­cure­ment elim­i­nates paper­work and rework for con­tract­ing author­i­ties. By stan­dard­iz­ing the pro­cure­ment process, e-pro­cure­ment plat­forms also elim­i­nate a sig­nif­i­cant num­ber of for­mal sources for errors (such as incom­plete ten­ders, late ten­ders, wrongful/early open­ing of ten­ders, etc)..

Effec­tive tool to fight cor­rup­tion

E-pro­cure­ment has been iden­ti­fied as an effec­tive tool for fight­ing cor­rup­tion. It cre­ates a very trans­par­ent envi­ron­ment and a more for­mal and reli­able audit trail for the process of pro­mot­ing, issu­ing, clar­i­fy­ing, eval­u­at­ing and award­ing ten­ders. The oppor­tu­ni­ties for ille­gal­ly influ­enc­ing the ten­der process are sub­stan­tial­ly reduced through imple­ment­ing stan­dard­ised pro­ce­dures and track­ing the com­plete ten­der pro­ce­dure and any com­mu­ni­ca­tion between bid­ders and the pur­chas­ing enti­ty. More­over, e-pro­cure­ment plat­forms pro­vide a range of tools to reduce cor­rup­tion, such as cer­tain data man­age­ment tools offer­ing a gran­u­lar view of every ele­ment of the ten­der, high­light­ing who has con­tributed to or accessed the infor­ma­tion, or pro­vid­ing much greater insight into the pro­cure­ment process so that pat­terns can be spot­ted and analysed. Specif­i­cal­ly, the plat­forms track who sub­mit­ted what, at what price and when.

Poten­tial sav­ings

Set­ting up a e-pro­cure­ment sys­tem also pro­vides con­tract­ing author­i­ties with an oppor­tu­ni­ty to re-engi­neer the entire pro­cure­ment pro­ce­dure and to improve over­all admin­is­tra­tive effi­cien­cy by cut­ting the dura­tion of the pur­chase-to-pay cir­cle, reduc­ing admin­is­tra­tive bur­dens, and improv­ing audit abil­i­ty. Pub­lic enti­ties that have already imple­ment­ed e-pro­cure­ment report sav­ings of between 5 – 20% of their pro­cure­ment expen­di­ture. The Com­mis­sion fur­ther esti­mates that the adop­tion of e-invoic­ing in pub­lic pro­cure­ment across the EU could gen­er­ate addi­tion­al annu­al sav­ings of up to EUR 2.3 bn.

Advan­tages for SMEs

SMEs are expect­ed to sub­stan­tial­ly ben­e­fit from e-pro­cure­ment due to var­i­ous rea­sons, includ­ing increased trans­paren­cy, stan­dard­ized ten­der pro­ce­dures, and pro­ce­dur­al sim­pli­fi­ca­tions. E-pro­cure­ment can also pro­vide sim­pler access to infor­ma­tion (e-notices, ten­der plat­forms, etc) and to a wider pool of ten­der oppor­tu­ni­ties. In addi­tion, e-pro­cure­ment plat­forms can help eco­nom­ic oper­a­tors to reduce their costs of par­tic­i­pat­ing in a ten­der (reduced mail costs, less print­ing, etc).

Critical success factors

E-procurement’s advan­tages can only be ful­ly real­ized when the sys­tems and process­es to man­age it are in place. While bid­ders are gen­er­al­ly only required only to have stan­dard hard­ware equip­ment and inter­net access in order to par­tic­i­pate in e-pro­cure­ment pro­ce­dures, pur­chas­ing enti­ties must ensure that the required hard- and soft­ware tools for cre­at­ing and man­ag­ing the pro­cure­ment process com­ply with cer­tain legal require­ments: As a rule, the tools and devices for com­mu­ni­cat­ing elec­tron­i­cal­ly must be non-dis­crim­i­na­to­ry, gen­er­al­ly avail­able, and inter­op­er­a­ble. Con­tract­ing author­i­ties must iden­ti­fy sys­tems that do not restrict the abil­i­ty of com­pa­nies to par­tic­i­pate in a pub­lic pro­cure­ment pro­ce­dure. How­ev­er, the tech­ni­cal and legal frame­work does not seem to be “ready” yet for e-pro­cure­ment, since inter alia e-pro­cure­ment tools cur­rent­ly cov­er only a part of the over­all e-pro­cure­ment process­es; clas­si­fi­ca­tion sys­tems (CPV, CPC) appear to be too detailed for pur­chas­ing author­i­ties when prepar­ing their notices, but are not detailed enough for com­pa­nies look­ing for busi­ness oppor­tu­ni­ties; and, most of the inter­op­er­abil­i­ty between e-pro­cure­ment systems/services has not yet been real­ized yet.

End-to-end e-procurement will significantly change the procurement process for all parties involved, both bidders and contracting authorities. Once the technical and legal framework has been established, e-procurement is expected to increase transparency, facilitate SME participation, enable stronger competition, and foster innovation and simplification.

Herausforderungen und Chancen der e-Vergabe

Das Vergaberecht, wie es die letzten Jahre praktiziert wurde, ist zum Auslaufmodell geworden. Mit “end-to-end E-Procurement” bricht eine neue Ära der öffentlichen Auftragsvergabe an, die wesentliche Chancen, aber auch Herausforderungen für alle betroffenen Parteien bringt.

end-to-end” e-Vergabe

Durch Annahme der neuen Richtlin­ien über die öffentliche Auf­tragsver­gabe (RL) im April 2014 hat das Europäis­che Par­la­ment einen weit­eren wichti­gen Schritt in Rich­tung des voll­ständi­gen Wech­sels zur (end-to-end) elek­tro­n­is­chen Ver­gabe geset­zt. Von der Umset­zung der end-to-end e-Ver­gabe, die die Ver­wen­dung elek­tro­n­is­ch­er Kom­mu­nika­tion und Geschäftsab­wick­lung bei der Auss­chrei­bung von Bau-, Liefer- oder Dien­stleis­tun­gen umfasst, wer­den unter anderem erhe­blichen Einsparun­gen, eine Vere­in­fachung und Erle­ichterung von öffentlichen Ver­gabev­er­fahren sowie eine Ankurbelung des Wet­tbe­werbs erwartet. Allerd­ings geht es bei end-to-end e-Ver­gabe nicht um die schlichte Imple­men­tierung eines IT-Pro­jek­ts und die Wieder­hol­ung der bish­eri­gen auf Papi­er gestützten Prozesse; vielmehr bedeutet end-to-end e-Ver­gabe einen sub­stanziellen Sys­tem- und Meth­o­d­en­wan­del des öffentlichen Auf­tragswe­sen und bringt damit sowohl neue Her­aus­forderun­gen als auch neue Chan­cen für Bieter und öffentliche Auf­tragge­ber.

Schrittweise Umsetzung

Die Dig­i­tal­isierung des öffentlichen Beschaf­fungswe­sens bringt eine Band­bre­ite an Maß­nah­men mit sich, von der Online-Veröf­fentlichung von Bekan­nt­machun­gen (e-Bekan­nt­machung) bis hin zum elek­tro­n­is­chen Zahlungsverkehr basierend auf dem Sin­gle Euro Pay­ment Area (SEPA). Die (Vergabe-)Richtlinien sehen eine schrit­tweise Umset­zung der end-to-end e-Ver­gabe vor. Die e-Bekan­nt­machung, die bere­its europaweit ver­füg­bar ist, wird mit März 2016 verpflich­t­end sein. Spätestens ab diesem Zeit­punkt sind öffentliche Auf­tragge­ber auch verpflichtet, inter­essierten Bietern elek­tro­n­is­chen Zugang zu den (voll­ständi­gen) Auss­chrei­bungs-Unter­la­gen zu gewähren (e-Access). Ab März 2016 wird auch die elek­tro­n­is­che Ange­botsab­gabe (e-Sub­mis­sion) für zen­trale Beschaf­fungsstellen (öffentliche Stellen, die im Auf­trag ander­er öffentlich­er Auf­tragge­ber agieren) verpflicht­en sein, während e-Sub­mis­sion für alle Auf­tragge­ber (erst) ab Sep­tem­ber 2018 zur Pflicht wird.

Während die oben genan­nten Maß­nah­men, die von den Richtlin­ien einge­führt wur­den, grund­sät­zlich den Zeitraum vor der Ver­gabe abdeck­en, erre­icht end-to-end e-Ver­gabe mit der Ein­führung des elek­tro­n­is­chen Rech­nungsstel­lung (e-Invoic­ing) auch die Phase nach der Ver­gabe. Die elek­tro­n­is­che Rech­nungsle­gung ist in vie­len Mit­glied­staat­en, wie etwa Däne­mark, Schwe­den, Finn­land, Ital­ien oder Öster­re­ich bere­its verpflich­t­end; im Jahr 2020 wird diese für alle Mit­glied­staat­en verpflich­t­end sein.

Vorteile vs. Herausforderungen

Eli­m­inierung poten­zieller Fehlerquellen

Beschaf­fungs­maß­nah­men (ein­schließlich der Bud­getierung, der Über­prü­fung, etc) von Auf­tragge­bern und Bietern wer­den zum Großteil über “Papi­er” abgewick­elt. Nun brin­gen aber Arbeitss­chritte mit Papi­er nicht nur aufwändi­ge Arbeit und Kosten für Bieter und auss­chreibende Stelle mit sich, son­dern auch eine hohe Wahrschein­lichkeit für (Form-)Fehler. Form­fehler kön­nen bei der Vor­bere­itung ein­er Auss­chrei­bung sowie der Teil­nahme an einem Auss­chrei­bung­sprozess eine große Hürde für Bieter und auss­chreibende Stellen darstellen. E-Ver­gabe been­det den auf Papi­er auf­set­zen­den Beschaf­fung­sprozess. Durch die Stan­dar­d­isierung von Beschaf­fung­sprozessen eli­m­iniert e-Ver­gabe auf diese Weise eine wesentliche Anzahl formeller Fehlerquellen (wie etwa unvoll­ständi­ge Ange­bote, ver­spätete Ange­bote, fehlerhafte/frühzeitige Ange­bot­söff­nung, etc.).

Effek­tive Bekämp­fung von Kor­rup­tion

E-Ver­gabe hat sich auch als effek­tives Werkzeug im Kampf gegen Kor­rup­tion erwiesen. Sie schafft eine trans­par­entes Umfeld und damit eine exak­te Über­prüf­barkeit der Bekan­nt­machung, Veröf­fentlichung, Aufk­lärung und Bew­er­tung von öffentlichen Auf­tragsver­gaben. Die Möglichkeit­en der ille­galen Ein­flussnahme auf den Auss­chrei­bung­sprozess wer­den durch die Ein­führung stan­dar­d­isiert­er Vorgänge sowie der Nachver­fol­gbarkeit des gesamten Auss­chrei­bung­sprozess­es sowie jeglich­er Kom­mu­nika­tion zwis­chen Bietern und auss­chreiben­der Stelle min­imiert. Darüber hin­aus stellen e-Ver­gabe-Plat­tfor­men eine Rei­he von Werkzeu­gen zur Ver­fü­gung, mit denen Kor­rup­tion bekämpft wer­den kann, etwa spezielle Daten­man­age­ment- und Ver­ar­beitung­spro­gramme, mit denen jedes Detail des Ver­gabev­er­fahrens erkennbar wird und die her­vorheben, wer welche Infor­ma­tion bere­it gestellt oder einge­se­hen hat. Sie bieten eine verbesserte Möglichkeit in den Ver­gabe­prozesse einzuse­hen, sodass etwa spezielle Muster ent­deckt oder analysiert wer­den kön­nen. Ins­beson­dere doku­men­tieren e-Ver­gabe Plat­tfor­men, wer was zu welchem Preis und wann ange­boten hat.

Einsparungsmöglichkeit­en

Der Auf­bau eines e-Ver­gabe-Sys­tems ermöglicht auss­chreiben­den Stellen, den gesamten Beschaf­fung­sprozess neu aufzuset­zen und durch die Verkürzung des Zeitraums zwis­chen Beschaf­fung und Bezahlung, durch die Ver­ringerung admin­is­tra­tiv­er Hür­den sowie die vere­in­fachte Über­prü­fung des Beschaf­fung­sprozess­es die Effizienz in der gesamten (Einkaufs-)Verwaltung erhe­blich zu verbessern. Öffentliche Auf­tragge­ber, die bere­its e-Ver­gabe ver­wen­den, bericht­en von Erspar­nissen von 5 – 20% ihres Beschafftungsaufwands. Die Kom­mis­sion schätzt, dass durch die Ein­führung der e-Rech­nungsle­gung weit­ere Erspar­nisse im öffentlichen Auf­tragswe­sen bis zu EUR 2,3 Mil­liar­den erzielt wer­den kön­nten.

Vorteile für KMUs

Es wird erwartet, dass ins­beson­dere KMUs von e-Ver­gabe aus mehreren Grün­den – etwa erhöhter Trans­parenz, stan­dar­d­isierte Auss­chrei­bungsver­fahren und Vere­in­fachung des Auss­chrei­bung­sprozess­es – beson­ders prof­i­tieren. E-Ver­gabe ermöglicht eben­so einen ein­facheren Zugang zu Infor­ma­tio­nen (E-Bekan­nt­machung, Auss­chrei­bungsplat­tfor­men, etc.) und damit Zugang zu ein­er viel größeren Anzahl an Auss­chrei­bun­gen. Zusät­zlich kön­nen e-Ver­gabe-Plat­tfor­men Wirtschaft­steil­nehmern helfen, ihre Kosten bei der Teil­nahme an einem Auss­chrei­bungsver­fahren zu senken (reduzierte Por­tokosten, weniger Druck­en, etc.).

Kritische Erfolgsfaktoren

Die Vorteile von e-Ver­gabe kön­nen nur dann in vollem Umfang genutzt wer­den, wenn die entsprechende Sys­teme und Prozesse zur Ver­fü­gung ste­hen. Während für Bieter generell nur das Vorhan­den­sein ein­er Stan­dard-Hard­ware und einem Inter­net­zu­gang erforder­lich ist, um an e-Ver­gabev­er­fahren teilzunehmen, müssen öffentliche Auf­tragge­ber sich­er­stellen, dass die für die Ein­rich­tung und das Man­age­ment des Beschaf­fung­sprozess­es notwendi­ge Hard- und Soft­ware speziellen rechtlichen Anforderun­gen entspricht: Grund­sät­zlich dür­fen die einge­set­zten Sys­teme zur elek­tro­n­is­chen Kom­mu­nika­tion nicht diskri­m­inierend sein und müssen all­ge­mein zugänglich sowie inter­op­er­abel sein. Die auss­chreiben­den Stellen müssen Sys­teme wählen, die die Möglichkeit der Unternehmen, an öffentlichen Beschaf­fungs­maß­nah­men teilzunehmen, nicht ein­schränken. Tat­säch­liche erscheinen die tech­nis­che und rechtliche Rah­menbe­din­gung für e-Ver­gabe noch nicht “bere­it” zu sein, da e-Ver­gabe Sys­teme derzeit etwa nur einen Teil der gesamten e-Ver­gabe­prozesse abdeck­en; die beste­hen­den Klas­si­fizierungssys­teme (CPV, CPC) scheinen für öffentliche Auf­tragge­ber bei der Vor­bere­itung ihrer Bekan­nt­machun­gen zu detail­liert zu sein, aber für Unternehmen, die nach Geschäftsmöglichkeit­en suchen, nicht detail­liert genug; dazu kommt, dass die (erforder­liche) Inter­op­er­abil­ität zwis­chen den ver­schiede­nen e-Ver­gabe Sys­te­men und Dien­sten derzeit noch nicht Real­ität ist.

End-to-end e-Vergabe wird den Beschaffungsprozess für alle beteiligten Parteien, sowohl für Bieter als auch für öffentliche Auftraggeber, maßgeblich und nachhaltig verändern. Sobald die erforderlichem technischen und rechtlichen Rahmenbedingungen erfüllt sind, ist davon auszugehen, dass durch e-Vergabe die Transparenz erhöht, die Beteiligung von KMUs erleichtert sowie ein stärkerer Wettbewerb ermöglicht wird und Innovation und Vereinfachung gefördert werden.