Regulatory

Challenges and opportunities of e-Procurement

Public procurement law as practiced during the last decades has become an obsolescent model. “End-to-end e-procurement” introduces a complete new era of public procurement, providing significant opportunities and challenges for all parties involved.

“End-to-end” e-procurement

By adopting the new public procurement directives (“Directives”) in April 2014, the European Parliament completed another important step towards shifting to full (end-to-end) e-procurement. The implementation of end-to-end e-procurement, covering the use of electronic communications and transaction processing when buying supplies and services or tendering public works, is inter alia expected to generate significant savings, to facilitate and simplify public procurement procedures, and to further foster competition. However, end-to-end e-procurement is not simply about implementing an IT project and replicating the “old” paper based processes; instead, it marks a substantial change in the system and methodology of public procurement and presents both new challenges and opportunities for bidders and contracting authorities.

Gradual implementation

The digitalisation of the public procurement process involves a wide range of measures, from publishing contract notices online (e-notification) to electronic payment based on the Single Euro Payment Area (SEPA). The Directives aim at a progressive implementation of end-to-end e-procurement. E-notification, which is already available across the EU, will be mandatory as of March 2016. By the same deadline, all contracting authorities will be obliged to grant interested bidders electronic access to the (complete) tender documentation (e-access). Electronic submission of offers (e-submission) will be mandatory for central purchasing bodies (public bodies buying on behalf of other public buyers) by March 2007, while e-submission will become mandatory for all contracting authorities by September 2018.

While the above-mentioned actions introduced by the Directives basically cover the pre–award phase, end-to-end e-procurement also reaches the post-award phase by implementing e-invoicing, which is already mandatory in a number of Member States such as Denmark, Sweden, Finland, Italy or Austria. E-invoicing will be mandatory in all Member States by 2020.

Benefits vs. opportunities

Elimination of potential errors

Procurement activities (including budgeting, auditing, etc) of contracting authorities and bidders are currently based predominantly on “paper” procedures. Conducting paper-based procedures not only involves substantial efforts and costs for bidders and purchasing entities, but also provides a huge number of potential sources of (formal) errors. Formal errors represent essential burdens for bidders and contracting authorities when preparing a tender or participating in a tender procedure. E-procurement eliminates paperwork and rework for contracting authorities. By standardizing the procurement process, e-procurement platforms also eliminate a significant number of formal sources for errors (such as incomplete tenders, late tenders, wrongful/early opening of tenders, etc)..

Effective tool to fight corruption

E-procurement has been identified as an effective tool for fighting corruption. It creates a very transparent environment and a more formal and reliable audit trail for the process of promoting, issuing, clarifying, evaluating and awarding tenders. The opportunities for illegally influencing the tender process are substantially reduced through implementing standardised procedures and tracking the complete tender procedure and any communication between bidders and the purchasing entity. Moreover, e-procurement platforms provide a range of tools to reduce corruption, such as certain data management tools offering a granular view of every element of the tender, highlighting who has contributed to or accessed the information, or providing much greater insight into the procurement process so that patterns can be spotted and analysed. Specifically, the platforms track who submitted what, at what price and when.

Potential savings

Setting up a e-procurement system also provides contracting authorities with an opportunity to re-engineer the entire procurement procedure and to improve overall administrative efficiency by cutting the duration of the purchase-to-pay circle, reducing administrative burdens, and improving audit ability. Public entities that have already implemented e-procurement report savings of between 5-20% of their procurement expenditure. The Commission further estimates that the adoption of e-invoicing in public procurement across the EU could generate additional annual savings of up to EUR 2.3 bn.

Advantages for SMEs

SMEs are expected to substantially benefit from e-procurement due to various reasons, including increased transparency, standardized tender procedures, and procedural simplifications. E-procurement can also provide simpler access to information (e-notices, tender platforms, etc) and to a wider pool of tender opportunities. In addition, e-procurement platforms can help economic operators to reduce their costs of participating in a tender (reduced mail costs, less printing, etc).

Critical success factors

E-procurement’s advantages can only be fully realized when the systems and processes to manage it are in place. While bidders are generally only required only to have standard hardware equipment and internet access in order to participate in e-procurement procedures, purchasing entities must ensure that the required hard- and software tools for creating and managing the procurement process comply with certain legal requirements: As a rule, the tools and devices for communicating electronically must be non-discriminatory, generally available, and interoperable. Contracting authorities must identify systems that do not restrict the ability of companies to participate in a public procurement procedure. However, the technical and legal framework does not seem to be “ready” yet for e-procurement, since inter alia e-procurement tools currently cover only a part of the overall e-procurement processes; classification systems (CPV, CPC) appear to be too detailed for purchasing authorities when preparing their notices, but are not detailed enough for companies looking for business opportunities; and, most of the interoperability between e-procurement systems/services has not yet been realized yet.

End-to-end e-procurement will significantly change the procurement process for all parties involved, both bidders and contracting authorities. Once the technical and legal framework has been established, e-procurement is expected to increase transparency, facilitate SME participation, enable stronger competition, and foster innovation and simplification.

Herausforderungen und Chancen der e-Vergabe

Das Vergaberecht, wie es die letzten Jahre praktiziert wurde, ist zum Auslaufmodell geworden. Mit “end-to-end E-Procurement” bricht eine neue Ära der öffentlichen Auftragsvergabe an, die wesentliche Chancen, aber auch Herausforderungen für alle betroffenen Parteien bringt.

“end-to-end” e-Vergabe

Durch Annahme der neuen Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe (RL) im April 2014 hat das Europäische Parlament einen weiteren wichtigen Schritt in Richtung des vollständigen Wechsels zur (end-to-end) elektronischen Vergabe gesetzt. Von der Umsetzung der end-to-end e-Vergabe, die die Verwendung elektronischer Kommunikation und Geschäftsabwicklung bei der Ausschreibung von Bau-, Liefer- oder Dienstleistungen umfasst, werden unter anderem erheblichen Einsparungen, eine Vereinfachung und Erleichterung von öffentlichen Vergabeverfahren sowie eine Ankurbelung des Wettbewerbs erwartet. Allerdings geht es bei end-to-end e-Vergabe nicht um die schlichte Implementierung eines IT-Projekts und die Wiederholung der bisherigen auf Papier gestützten Prozesse; vielmehr bedeutet end-to-end e-Vergabe einen substanziellen System- und Methodenwandel des öffentlichen Auftragswesen und bringt damit sowohl neue Herausforderungen als auch neue Chancen für Bieter und öffentliche Auftraggeber.

Schrittweise Umsetzung

Die Digitalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens bringt eine Bandbreite an Maßnahmen mit sich, von der Online-Veröffentlichung von Bekanntmachungen (e-Bekanntmachung) bis hin zum elektronischen Zahlungsverkehr basierend auf dem Single Euro Payment Area (SEPA). Die (Vergabe-)Richtlinien sehen eine schrittweise Umsetzung der end-to-end e-Vergabe vor. Die e-Bekanntmachung, die bereits europaweit verfügbar ist, wird mit März 2016 verpflichtend sein. Spätestens ab diesem Zeitpunkt sind öffentliche Auftraggeber auch verpflichtet, interessierten Bietern elektronischen Zugang zu den (vollständigen) Ausschreibungs-Unterlagen zu gewähren (e-Access). Ab März 2016 wird auch die elektronische Angebotsabgabe (e-Submission) für zentrale Beschaffungsstellen (öffentliche Stellen, die im Auftrag anderer öffentlicher Auftraggeber agieren) verpflichten sein, während e-Submission für alle Auftraggeber (erst) ab September 2018 zur Pflicht wird.

Während die oben genannten Maßnahmen, die von den Richtlinien eingeführt wurden, grundsätzlich den Zeitraum vor der Vergabe abdecken, erreicht end-to-end e-Vergabe mit der Einführung des elektronischen Rechnungsstellung (e-Invoicing) auch die Phase nach der Vergabe. Die elektronische Rechnungslegung ist in vielen Mitgliedstaaten, wie etwa Dänemark, Schweden, Finnland, Italien oder Österreich bereits verpflichtend; im Jahr 2020 wird diese für alle Mitgliedstaaten verpflichtend sein.

Vorteile vs. Herausforderungen

Eliminierung potenzieller Fehlerquellen

Beschaffungsmaßnahmen (einschließlich der Budgetierung, der Überprüfung, etc) von Auftraggebern und Bietern werden zum Großteil über “Papier” abgewickelt. Nun bringen aber Arbeitsschritte mit Papier nicht nur aufwändige Arbeit und Kosten für Bieter und ausschreibende Stelle mit sich, sondern auch eine hohe Wahrscheinlichkeit für (Form-)Fehler. Formfehler können bei der Vorbereitung einer Ausschreibung sowie der Teilnahme an einem Ausschreibungsprozess eine große Hürde für Bieter und ausschreibende Stellen darstellen. E-Vergabe beendet den auf Papier aufsetzenden Beschaffungsprozess. Durch die Standardisierung von Beschaffungsprozessen eliminiert e-Vergabe auf diese Weise eine wesentliche Anzahl formeller Fehlerquellen (wie etwa unvollständige Angebote, verspätete Angebote, fehlerhafte/frühzeitige Angebotsöffnung, etc.).

Effektive Bekämpfung von Korruption

E-Vergabe hat sich auch als effektives Werkzeug im Kampf gegen Korruption erwiesen. Sie schafft eine transparentes Umfeld und damit eine exakte Überprüfbarkeit der Bekanntmachung, Veröffentlichung, Aufklärung und Bewertung von öffentlichen Auftragsvergaben. Die Möglichkeiten der illegalen Einflussnahme auf den Ausschreibungsprozess werden durch die Einführung standardisierter Vorgänge sowie der Nachverfolgbarkeit des gesamten Ausschreibungsprozesses sowie jeglicher Kommunikation zwischen Bietern und ausschreibender Stelle minimiert. Darüber hinaus stellen e-Vergabe-Plattformen eine Reihe von Werkzeugen zur Verfügung, mit denen Korruption bekämpft werden kann, etwa spezielle Datenmanagement- und Verarbeitungsprogramme, mit denen jedes Detail des Vergabeverfahrens erkennbar wird und die hervorheben, wer welche Information bereit gestellt oder eingesehen hat. Sie bieten eine verbesserte Möglichkeit in den Vergabeprozesse einzusehen, sodass etwa spezielle Muster entdeckt oder analysiert werden können. Insbesondere dokumentieren e-Vergabe Plattformen, wer was zu welchem Preis und wann angeboten hat.

Einsparungsmöglichkeiten

Der Aufbau eines e-Vergabe-Systems ermöglicht ausschreibenden Stellen, den gesamten Beschaffungsprozess neu aufzusetzen und durch die Verkürzung des Zeitraums zwischen Beschaffung und Bezahlung, durch die Verringerung administrativer Hürden sowie die vereinfachte Überprüfung des Beschaffungsprozesses die Effizienz in der gesamten (Einkaufs-)Verwaltung erheblich zu verbessern. Öffentliche Auftraggeber, die bereits e-Vergabe verwenden, berichten von Ersparnissen von 5-20% ihres Beschafftungsaufwands. Die Kommission schätzt, dass durch die Einführung der e-Rechnungslegung weitere Ersparnisse im öffentlichen Auftragswesen bis zu EUR 2,3 Milliarden erzielt werden könnten.

Vorteile für KMUs

Es wird erwartet, dass insbesondere KMUs von e-Vergabe aus mehreren Gründen – etwa erhöhter Transparenz, standardisierte Ausschreibungsverfahren und Vereinfachung des Ausschreibungsprozesses – besonders profitieren. E-Vergabe ermöglicht ebenso einen einfacheren Zugang zu Informationen (E-Bekanntmachung, Ausschreibungsplattformen, etc.) und damit Zugang zu einer viel größeren Anzahl an Ausschreibungen. Zusätzlich können e-Vergabe-Plattformen Wirtschaftsteilnehmern helfen, ihre Kosten bei der Teilnahme an einem Ausschreibungsverfahren zu senken (reduzierte Portokosten, weniger Drucken, etc.).

Kritische Erfolgsfaktoren

Die Vorteile von e-Vergabe können nur dann in vollem Umfang genutzt werden, wenn die entsprechende Systeme und Prozesse zur Verfügung stehen. Während für Bieter generell nur das Vorhandensein einer Standard-Hardware und einem Internetzugang erforderlich ist, um an e-Vergabeverfahren teilzunehmen, müssen öffentliche Auftraggeber sicherstellen, dass die für die Einrichtung und das Management des Beschaffungsprozesses notwendige Hard- und Software speziellen rechtlichen Anforderungen entspricht: Grundsätzlich dürfen die eingesetzten Systeme zur elektronischen Kommunikation nicht diskriminierend sein und müssen allgemein zugänglich sowie interoperabel sein. Die ausschreibenden Stellen müssen Systeme wählen, die die Möglichkeit der Unternehmen, an öffentlichen Beschaffungsmaßnahmen teilzunehmen, nicht einschränken. Tatsächliche erscheinen die technische und rechtliche Rahmenbedingung für e-Vergabe noch nicht “bereit” zu sein, da e-Vergabe Systeme derzeit etwa nur einen Teil der gesamten e-Vergabeprozesse abdecken; die bestehenden Klassifizierungssysteme (CPV, CPC) scheinen für öffentliche Auftraggeber bei der Vorbereitung ihrer Bekanntmachungen zu detailliert zu sein, aber für Unternehmen, die nach Geschäftsmöglichkeiten suchen, nicht detailliert genug; dazu kommt, dass die (erforderliche) Interoperabilität zwischen den verschiedenen e-Vergabe Systemen und Diensten derzeit noch nicht Realität ist.

End-to-end e-Vergabe wird den Beschaffungsprozess für alle beteiligten Parteien, sowohl für Bieter als auch für öffentliche Auftraggeber, maßgeblich und nachhaltig verändern. Sobald die erforderlichem technischen und rechtlichen Rahmenbedingungen erfüllt sind, ist davon auszugehen, dass durch e-Vergabe die Transparenz erhöht, die Beteiligung von KMUs erleichtert sowie ein stärkerer Wettbewerb ermöglicht wird und Innovation und Vereinfachung gefördert werden.