Real Estate

Bulgarian Update: The Quest for the Lost Forest

On 5 September 2014, the European Commission concluded that state forest swaps executed in the early years of Bulgarian EU membership violate the EU state aid rules and required that Bulgaria undertake measures to remedy the issue.

The forest lost

The Euro­pean Com­mis­sion (EC) inves­ti­ga­tion includ­ed a total of 132 swaps of state for­est in the peri­od Jan­u­ary 2007 to Jan­u­ary 2009. Still, the cas­es in which there is indeed a vio­la­tion of the EU state aid rules have to be select­ed after revi­sion of the swaps by the Bul­gar­i­an admin­is­tra­tion.

The EC requirements to Bulgaria

The EC required that “Bul­gar­ia must now either recov­er the incom­pat­i­ble State aid from the com­pa­nies that received it or undo the swaps con­cerned”. If Bul­gar­ia fails to com­ply effec­tive­ly and time­ly, the EC might ini­ti­ate an injunc­tion pro­ce­dure.

The administration in charge of this quest

The EC deci­sion is bind­ing for all state author­i­ties, includ­ing the courts. They are required (i) to pre­vent a dis­tor­tion of the com­pe­ti­tion on the mar­ket that might be caused by acqui­si­tion by the ben­e­fi­cia­ry of a state for­est at a price low­er than the mar­ket price and (ii) to restore the sta­tus of the mar­ket pri­or to the pro­vi­sion of the non-com­pli­ant state aid.

Accord­ing to the con­stant EU case law apply­ing the pro­vi­sions of EU law relat­ed to state aid, the Bul­gar­i­an courts must coop­er­ate in good faith with the EC and the EU juris­dic­tions. In oth­er words, the Bul­gar­i­an court can­not stop a pro­ce­dure for resti­tu­tion of non-com­pli­ant state aid with­out depriv­ing Art. 108 para­graph of the Treaty on the Func­tion­ing of the EU of its effect, thus vio­lat­ing the prin­ci­ple for effi­cien­cy of the applic­a­ble nation­al pro­ce­dures.1

On the con­trary, the Bul­gar­i­an courts must under­take all mea­sures nec­es­sary for the enforce­ment of the EU oblig­a­tions and refrain from actions that might stop EC deci­sion from being enforced.2 A require­ment to that effect is set out also in Art. 14 para­graph 3 of Reg­u­la­tion No. 6591999.

In sum­ma­ry, under EU law, Bul­gar­i­an author­i­ties are required to be proac­tive and effi­cient in enforc­ing the EC deci­sion.

Under Bul­gar­i­an law, when the EC issues a deci­sion for resti­tu­tion of non-com­pli­ant state aid, the Bul­gar­i­an Min­is­ter of Finance is to order the state aid admin­is­tra­tor to under­take the nec­es­sary resti­tu­tion mea­sures. If the amount and the ben­e­fi­cia­ry of the state aid are not spec­i­fied in the EC deci­sion, then the admin­is­tra­tor (ie, the Min­is­ter of Agri­cul­ture in the case of for­est swaps) is to make this spec­i­fi­ca­tion, doc­u­ment­ing it in a pub­lic receiv­able act.

In sum­ma­ry, the EC deci­sion for resti­tu­tion of non-com­pli­ant state aid is to be enforced at the nation­al lev­el via pub­lic receiv­ables acts by the pub­lic enforce­ment agents at the Nation­al Rev­enues Agency under the col­lec­tion pro­ce­dure of the Tax and Social Insur­ance Pro­ce­dure Code.

The effect of the EC decision from a Bulgarian property law perspective

As dis­cussed, the EC deci­sion requires that Bul­gar­ia either recov­er the incom­pat­i­ble state aid or undo the swaps. The sec­ond option is par­tic­u­lar­ly inter­est­ing in the con­text of Bul­gar­i­an prop­er­ty law. Can the enforce­ment of the EC deci­sion affect the valid­i­ty of the title of the cur­rent own­er on the swapped for­est? It might. In gen­er­al, the author­i­ties have dis­cre­tion to choose the mea­sures for enforce­ment of the deci­sion in a man­ner that will ensure their effec­tive­ness.

The retroac­tive swap is the advis­able approach when the swapped forests still exist in the same con­di­tion at the time of the swap. If, how­ev­er, the prop­er­ty has been devel­oped or is no longer for­est land (eg, its des­ig­na­tion has been changed to con­structible), thus chang­ing the val­ue of the prop­er­ty, or if the swapped prop­er­ties have been trans­ferred to third par­ties, then the “undo” option might not be avail­able.

The ques­tion then remains whether the own­ers of the swapped for­est can claim acqui­si­tion by pre­scrip­tion under the Bul­gar­i­an law as a defence. With respect to state aid, Art. 15 of Reg­u­la­tion No. 6591999 pro­vides for a 10-year pre­scrip­tion peri­od where­by each action by the EC or Bul­gar­ia inter­rupts the peri­od. Even under Bul­gar­i­an law, this defence might be dif­fi­cult to invoke.3

The Euro­pean Court of Jus­tice has con­sis­tent­ly ruled that “under­tak­ings to which State aid has been grant­ed may not, in prin­ci­ple, enter­tain a legit­i­mate expec­ta­tion that the aid is law­ful unless it has been grant­ed in com­pli­ance with the pro­ce­dure”.4 In the case at hand, as there was no pro­ce­dure for coor­di­na­tion with the EC before the swaps, the ben­e­fi­cia­ries can­not invoke the defence of good faith or claim that resti­tu­tion would vio­late moral prin­ci­ples or legit­i­mate expec­ta­tions. The effi­cient enforce­ment of EC deci­sions has been con­sis­tent­ly upheld as a pri­or­i­ty by the Euro­pean Court of Jus­tice, and nation­al author­i­ties must com­ply.

According to the European Court of Justice's case law, "a diligent businessman should be able to determine whether procedure has been followed". So the owners of the swapped forest cannot claim acquisition by prescription under the Bulgarian Ownership Act as defence against any recovery actions.

Case C‑27/13, para­graph 31.
Case C‑284/12, para­graph 41.
The Bul­gar­i­an law pro­vides for a five-year pre­scrip­tion peri­od for pos­ses­sion in good faith under Art. 79 of the Bul­gar­i­an Own­er­ship Act.
Case C‑24/95, para­graph 25.

България: В търсене на изгубената гора

На 5 септември 2014 Европейската комисия обяви, че замените на държавни гори, извършени от България в ранните години на присъединяването й към Европейския съюз, нарушават европейското законодателство за предоставяне на държавна помощ и поиска от България да предприеме мерки за поправяне на нарушението.

Изгубената гора

В рамките на проверката Европейската комисия (EК) е разгледала общо 132 замени на държавни гори, извършени в периода от януари 2007 до януари 2009, но не всички от тях противоречат на изискванията. Конкретните случаи, в които действително е налице нарушение на правилата на Европейския съюз за предоставяне на държавна помощ, трябва да бъдат определени от българската администрация.

Европейските изисквания към България

Според решението на ЕК, България трябва “или да възстанови неправомерно дадената държавна помощ от предприятията, участвали в замените, или да отмени извършените замени”. Ако това не бъде извършено в срок и по надлежния ред, България рискува срещу нея да бъде предприета наказателна процедура.

Администрацията, която трябва да изпълни изискванията

Решението на ЕК е задължително за всички държавни органи, включително за съдилищата в България, като те са длъжни както да предотвратят изкривяване на конкуренцията на пазара, причинена от придобиването на държавни гори от бенефициера на цени по-ниски от пазарните, така и да възстановят пазара в състоянието му от преди неправомерното предоставяне на държавна помощ.

Според установената съдебна практика на Европейския съд по прилагане на правилата за предоставяне на държавна помощ, българските съдилища трябва да окажат необходимото съдействие на ЕК и европейските институции за постигане на указаните от Комисията резултати. С други думи, българският съд не може да спре процедура за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ, без да обезсили, на практика, чл. 108 от Договора за функциониране на Европейския съюз и съответно да наруши принципа за ефективност на националните процедури.1

От друга страна, българските съдилища трябва да предприемат необходимите мерки за изпълнение на задълженията на България според европейското право и в същото време трябва да се въздържат от действия, които могат да попречат на изпълнението на решението на ЕК.2 В този смисъл е и изискването на чл. 14(3) от Регламент № 6591999.

Накратко, според европейското право, българските власти са задължени да поемат инициативата и да направят необходимото за ефективното изпълнение на решението на ЕК.

Относно процедурата – според българското право, когато ЕК постанови решение за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ, българският министър на финансите следва да нареди на съответния администратор на държавна помощ да предприеме необходимите мерки по възстановяването й. Ако точният размер и бенефициерът не са определени конкретно в решението на ЕК, тогава администраторът (т.е. министърът на земеделието в случай на замяна на държавни гори) следва да направи необходимото уточнение като го документира в акт за установяване на публично вземане.

В общи линии, решението на ЕК за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ трябва да бъде изпълнено на национално ниво чрез актове за установяване на публични вземания от публичните изпълнители към Националната агенция по приходите по специалната процедура за събиране на публични вземания, предвидена в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

Ефектът на решението на ЕК в контекста на българското вещно право

Както споменахме по-горе, постановеното решение на ЕК задължава България или да възстанови неправомерно предоставената държавна помощ или да отмени замените. Втората възможност е особено интересна с оглед на българското вещно право. Може ли всъщност изпълнението на решение на ЕК да доведе до засягане на валидността на правото на собственост на настоящия собственик на заменените държавни гори? Възможно е. По принцип, компетентните органи имат право да преценят какви мерки да предприемат за изпълнение на решението, така че те да бъдат максимално ефективни.

Обратната замяна на въпросните гори е препоръчителна мярка, когато те все още съществуват в същото състояние, в което са били към момента на първоначалната замяна. От друга страна, ако имотът, предмет на замяната, вече е разработен или вече не представлява горска територия (например ако предназначението му е променено с цел застрояване), като по този начин е променена и стойността на имота, или ако заменените имоти са прехвърлени на трети лица, тогава възможност за “отмяна” на практика няма.

Остава отворен въпросът дали собствениците на заменените гори могат да претендират придобиване по давност съгласно българското право. С оглед на държавната помощ, чл. 15 от Регламент № 6591999 предвижда 10-годишна давност, която може да бъде прекъсната от всяко действие на ЕК или българските власти, насочено към възстановяване на неправомерно предоставената държавна помощ.3

Според трайната практика на Европейския съд предприятия, които са получили държавна помощ, по принцип, не могат да се позовават на това, че имат легитимни очаквания, че държавната помощ е предоставена според правилата, освен ако не са я получили в съответствие с процедурата”.4 В настоящия случай, доколкото изобщо липсва процедура на съгласуване на държавната помощ с ЕК, бенефициерите не могат да претендират, че са добросъвестни или да твърдят, че възстановяването на помощта противоречи на морала или законните им интереси. В този случай, според последователната практика на СЕС, ефективното изпълнение на решенията на ЕК има приоритет и националните власти трябва да се съобразяват с това.

Според практиката на Европейския съд "добросъвестният търговец трябва да може да прецени дали процедурата е спазена или не". Поради това настоящите собственици на заменените гори не могат да претендират придобиване по давност съгласно Закон за собствеността като защита срещу действия по възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ.

Case C‑27/13, para­graph 31.
Case C‑284/12, para­graph 41.
Добросъвестният владелец има право на по-кратка 5‑годишна давност съгласно чл. 79 от Закона за собствеността.
Case C‑24/95, para­graph 25.