Real Estate

Bulgarian Update: The Quest for the Lost Forest

On 5 September 2014, the European Commission concluded that state forest swaps executed in the early years of Bulgarian EU membership violate the EU state aid rules and required that Bulgaria undertake measures to remedy the issue.

The forest lost

The European Commission (EC) investigation included a total of 132 swaps of state forest in the period January 2007 to January 2009. Still, the cases in which there is indeed a violation of the EU state aid rules have to be selected after revision of the swaps by the Bulgarian administration.

The EC requirements to Bulgaria

The EC required that “Bulgaria must now either recover the incompatible State aid from the companies that received it or undo the swaps concerned”. If Bulgaria fails to comply effectively and timely, the EC might initiate an injunction procedure.

The administration in charge of this quest

The EC decision is binding for all state authorities, including the courts. They are required (i) to prevent a distortion of the competition on the market that might be caused by acquisition by the beneficiary of a state forest at a price lower than the market price and (ii) to restore the status of the market prior to the provision of the non-compliant state aid.

According to the constant EU case law applying the provisions of EU law related to state aid, the Bulgarian courts must cooperate in good faith with the EC and the EU jurisdictions. In other words, the Bulgarian court cannot stop a procedure for restitution of non-compliant state aid without depriving Art. 108 paragraph of the Treaty on the Functioning of the EU of its effect, thus violating the principle for efficiency of the applicable national procedures.1

On the contrary, the Bulgarian courts must undertake all measures necessary for the enforcement of the EU obligations and refrain from actions that might stop EC decision from being enforced.2 A requirement to that effect is set out also in Art. 14 paragraph 3 of Regulation No. 659/1999.

In summary, under EU law, Bulgarian authorities are required to be proactive and efficient in enforcing the EC decision.

Under Bulgarian law, when the EC issues a decision for restitution of non-compliant state aid, the Bulgarian Minister of Finance is to order the state aid administrator to undertake the necessary restitution measures. If the amount and the beneficiary of the state aid are not specified in the EC decision, then the administrator (ie, the Minister of Agriculture in the case of forest swaps) is to make this specification, documenting it in a public receivable act.

In summary, the EC decision for restitution of non-compliant state aid is to be enforced at the national level via public receivables acts by the public enforcement agents at the National Revenues Agency under the collection procedure of the Tax and Social Insurance Procedure Code.

The effect of the EC decision from a Bulgarian property law perspective

As discussed, the EC decision requires that Bulgaria either recover the incompatible state aid or undo the swaps. The second option is particularly interesting in the context of Bulgarian property law. Can the enforcement of the EC decision affect the validity of the title of the current owner on the swapped forest? It might. In general, the authorities have discretion to choose the measures for enforcement of the decision in a manner that will ensure their effectiveness.

The retroactive swap is the advisable approach when the swapped forests still exist in the same condition at the time of the swap. If, however, the property has been developed or is no longer forest land (eg, its designation has been changed to constructible), thus changing the value of the property, or if the swapped properties have been transferred to third parties, then the “undo” option might not be available.

The question then remains whether the owners of the swapped forest can claim acquisition by prescription under the Bulgarian law as a defence. With respect to state aid, Art. 15 of Regulation No. 659/1999 provides for a 10-year prescription period whereby each action by the EC or Bulgaria interrupts the period. Even under Bulgarian law, this defence might be difficult to invoke.3

The European Court of Justice has consistently ruled that “undertakings to which State aid has been granted may not, in principle, entertain a legitimate expectation that the aid is lawful unless it has been granted in compliance with the procedure”.4 In the case at hand, as there was no procedure for coordination with the EC before the swaps, the beneficiaries cannot invoke the defence of good faith or claim that restitution would violate moral principles or legitimate expectations. The efficient enforcement of EC decisions has been consistently upheld as a priority by the European Court of Justice, and national authorities must comply.

According to the European Court of Justice’s case law, “a diligent businessman should be able to determine whether procedure has been followed”. So the owners of the swapped forest cannot claim acquisition by prescription under the Bulgarian Ownership Act as defence against any recovery actions.

Case C-27/13, paragraph 31.
Case C‑284/12, paragraph 41.
The Bulgarian law provides for a five-year prescription period for possession in good faith under Art. 79 of the Bulgarian Ownership Act.
Case C-24/95, paragraph 25.

България: В търсене на изгубената гора

На 5 септември 2014 Европейската комисия обяви, че замените на държавни гори, извършени от България в ранните години на присъединяването й към Европейския съюз, нарушават европейското законодателство за предоставяне на държавна помощ и поиска от България да предприеме мерки за поправяне на нарушението.

Изгубената гора

В рамките на проверката Европейската комисия (EК) е разгледала общо 132 замени на държавни гори, извършени в периода от януари 2007 до януари 2009, но не всички от тях противоречат на изискванията. Конкретните случаи, в които действително е налице нарушение на правилата на Европейския съюз за предоставяне на държавна помощ, трябва да бъдат определени от българската администрация.

Европейските изисквания към България

Според решението на ЕК, България трябва “или да възстанови неправомерно дадената държавна помощ от предприятията, участвали в замените, или да отмени извършените замени”. Ако това не бъде извършено в срок и по надлежния ред, България рискува срещу нея да бъде предприета наказателна процедура.

Администрацията, която трябва да изпълни изискванията

Решението на ЕК е задължително за всички държавни органи, включително за съдилищата в България, като те са длъжни както да предотвратят изкривяване на конкуренцията на пазара, причинена от придобиването на държавни гори от бенефициера на цени по-ниски от пазарните, така и да възстановят пазара в състоянието му от преди неправомерното предоставяне на държавна помощ.

Според установената съдебна практика на Европейския съд по прилагане на правилата за предоставяне на държавна помощ, българските съдилища трябва да окажат необходимото съдействие на ЕК и европейските институции за постигане на указаните от Комисията резултати. С други думи, българският съд не може да спре процедура за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ, без да обезсили, на практика, чл. 108 от Договора за функциониране на Европейския съюз и съответно да наруши принципа за ефективност на националните процедури.1

От друга страна, българските съдилища трябва да предприемат необходимите мерки за изпълнение на задълженията на България според европейското право и в същото време трябва да се въздържат от действия, които могат да попречат на изпълнението на решението на ЕК.2 В този смисъл е и изискването на чл. 14(3) от Регламент № 659/1999.

Накратко, според европейското право, българските власти са задължени да поемат инициативата и да направят необходимото за ефективното изпълнение на решението на ЕК.

Относно процедурата – според българското право, когато ЕК постанови решение за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ, българският министър на финансите следва да нареди на съответния администратор на държавна помощ да предприеме необходимите мерки по възстановяването й. Ако точният размер и бенефициерът не са определени конкретно в решението на ЕК, тогава администраторът (т.е. министърът на земеделието в случай на замяна на държавни гори) следва да направи необходимото уточнение като го документира в акт за установяване на публично вземане.

В общи линии, решението на ЕК за възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ трябва да бъде изпълнено на национално ниво чрез актове за установяване на публични вземания от публичните изпълнители към Националната агенция по приходите по специалната процедура за събиране на публични вземания, предвидена в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

Ефектът на решението на ЕК в контекста на българското вещно право

Както споменахме по-горе, постановеното решение на ЕК задължава България или да възстанови неправомерно предоставената държавна помощ или да отмени замените. Втората възможност е особено интересна с оглед на българското вещно право. Може ли всъщност изпълнението на решение на ЕК да доведе до засягане на валидността на правото на собственост на настоящия собственик на заменените държавни гори? Възможно е. По принцип, компетентните органи имат право да преценят какви мерки да предприемат за изпълнение на решението, така че те да бъдат максимално ефективни.

Обратната замяна на въпросните гори е препоръчителна мярка, когато те все още съществуват в същото състояние, в което са били към момента на първоначалната замяна. От друга страна, ако имотът, предмет на замяната, вече е разработен или вече не представлява горска територия (например ако предназначението му е променено с цел застрояване), като по този начин е променена и стойността на имота, или ако заменените имоти са прехвърлени на трети лица, тогава възможност за “отмяна” на практика няма.

Остава отворен въпросът дали собствениците на заменените гори могат да претендират придобиване по давност съгласно българското право. С оглед на държавната помощ, чл. 15 от Регламент № 659/1999 предвижда 10-годишна давност, която може да бъде прекъсната от всяко действие на ЕК или българските власти, насочено към възстановяване на неправомерно предоставената държавна помощ.3

Според трайната практика на Европейския съд предприятия, които са получили държавна помощ, по принцип, не могат да се позовават на това, че имат легитимни очаквания, че държавната помощ е предоставена според правилата, освен ако не са я получили в съответствие с процедурата”.4 В настоящия случай, доколкото изобщо липсва процедура на съгласуване на държавната помощ с ЕК, бенефициерите не могат да претендират, че са добросъвестни или да твърдят, че възстановяването на помощта противоречи на морала или законните им интереси. В този случай, според последователната практика на СЕС, ефективното изпълнение на решенията на ЕК има приоритет и националните власти трябва да се съобразяват с това.

Според практиката на Европейския съд “добросъвестният търговец трябва да може да прецени дали процедурата е спазена или не”. Поради това настоящите собственици на заменените гори не могат да претендират придобиване по давност съгласно Закон за собствеността като защита срещу действия по възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ.

Case C-27/13, paragraph 31.
Case C‑284/12, paragraph 41.
Добросъвестният владелец има право на по-кратка 5-годишна давност съгласно чл. 79 от Закона за собствеността.
Case C-24/95, paragraph 25.